民众导向的治理新趋势探析

　　进入20世纪90年代，当代的政府绩效评估出现了一种民众导向的治理趋势。新公共管理理论主张，政府对待公民要像企业对待顾客一样，以满足顾客的需要为重要的价值取向。
　　
　　传统人治模式导致了我国行政文化的权威人格取向
　　
　　自从有了政府，针对政府合法性与约束官员的监督制度就出现了。就中国而论，这种官员的考核制度是建立在儒家的仁政王道、“天下为公”的基本指导思想之上的，其基本的约束机制是用道德教化来引导官员，乃至化育万民。在传统政治制度的设计思想上，人特别是官员应该是建立在“内圣外王”基础之上的贤能之士。因此，道德自律就自然代替了外部的主动监督和约束，人们习惯于通过增强自身的道德修养，以慎独内省的方式达到提高素质和能力的目的。同时，这样一种政治文化自然也就演变为人治模式下的行政过程，缺乏对制度的遵从，更缺少监督人、制约人的机制。
　　这种传统人治模式导致了我国行政文化的权威人格取向，官员的话就是制度、法律，下级或民众也不可能去对上层或政府官员的行为做出任何评判，同时，长期以来的“畏官”心理也使得民众不敢去对政府行为做出评议，长此以往，民众对政府、对官员的依附顺从心理和对政治的冷漠也就逐渐成为了习惯。
　　传统的自律性绩效评估模式是专制体制的一种自我优化和自我矫正机制。但必须看到的是，这种政绩评估是期望通过绩效评估来改进激励机制、竞争机制、监督机制和责任机制，属于政府运行机制优化的范畴。从系统组织整合理论角度看，这种运行机制的优化可以在一定程度上弥补一些管理体制方面的缺陷，但由于运行机制是在人治体制基础上发挥作用，政府绩效评估的作用和效果也是有限度的。离开了现代民主和法治的制度环境，任何绩效评估都无法实现社会对政府进行监督和评判的目标。
　　因此，建立以民主和法治基础之上的现代绩效评估制度，就必须克服和消除传统的行政文化的消极影响和制度性障碍。这主要表现在：第一，评估主体缺乏多元性。由于对权威型的行政文化以及党管干部的人事制度，使得政府绩效评估的组织责任由党政主要领导者承担，这就必然产生一种官方主导的自评模式，特别是基层政府，群众参与基本上流于形式。第二，评估活动采取锦旗竞赛的运动模式。由于缺乏有效的规范和监督，我国政府绩效评估实践多数是应付上级检查的各种各样的“政绩工程”和“形象工程”，容易受到领导人个人意志的支配，“只唯上、不唯实”。第三，缺乏客观有效的绩效评估指标体系。这一方面集中体现在片面的将经济指标作为衡量政府绩效的唯一标准，受传统行政文化的影响，道德廉能仍然是绩效评估的核心，同样也为各种潜规则的运行提供了便利。
　　
　　以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准
　　
　　政绩评估是政府自身或社会组织运用科学的计量手段，对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较和评价。它最早产生于企业管理领域。将这种方式引入对政府活动进行评价，最初的意图是政府内部对各级部门效率进行量化考评和进行奖惩。此后又进一步深化社会对政府绩效进行评估的方式。这种方式有效地规范了行政行为、是提高行政效能的一项重要制度和行之有效的方法。
　　从现代民主政治与公共治理的基本理念出发，政府作为公共权力的执行者，其基本的价值取向和社会目标是实现公共利益、有效提供公共服务和主动为社会公众谋取福利。同时，作为法治型政府、责任型政府、服务型政府，现代政府还应秉持公共治理中顾客至上的理念，这也就决定了政绩评估必须以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，以效率、公平和民主为基本的价值取向。这些价值取向在政府绩效评估过程中具体通过管理效率、管理能力、公共责任、社会公众满意度等价值判断来体现。
　　
　　民众导向的治理趋势关键
　　
　　现代意义上的政绩评估是现代民主政治和法治精神的产物，民主政治所蕴含的治理理念催生了绩效观念、公共利益意识、责任政府、服务理念，而这些管理理念和价值取向正是政绩评估产生的文化基础和不断发展的动力源泉。
　　作为民主政治，行政问责是政绩评估的前提和基础，0CZblZoWUbMAFrQI7uZABw==行政人员自觉接受来自横向和纵向两个方面的问责，即司法、立法部门的横向问责和来自民众的纵向问责。在这种问责制的推动下，一方面，行政人员能积极参与绩效评估体系制定、评估指标选择以及评估活动的开展，另一方面，公众通过参与政府绩效评估，可以对预算支出等政府过程加以监督。
　　不同的是，传统的民主政治采取的是间接式的代议制形式，民众只有通过选举自己的代表作为表达意愿的机制，而政治家们则在政治行政二分法下通过政治责任机制与行政责任机制的委托一代理关系来解决公共责任问题，实现民主治理的目的。但这种理论上的设计由于“经济人”的本性而无法保证代理人对委托人意愿的完全忠诚。更为重要的，政府的日常决策遵循着金字塔式的科层结构，个人责任依附于其所处的层级位置，并受到自上而下的命令的约束。这就导致传统的政府治理模式是一种自上而下政府主导型的管理过程，民众对政府绩效没有多少发言权，也无法对政府的工作结果进行评价。
　　进入20世纪90年代，随着新公共管理运动和治理理论的影响，当代的政府绩效评估出现了一种民众导向的治理趋势。新公共管理理论主张，政府对待公民要像企业对待顾客一样，以满足顾客的需要为重要的价值取向。只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。这样，新公共管理改变了传统公共行政的政府与社会之间的关系，政府不再是凌驾于社会和公民之上的封闭的官僚机构，而是以民为本、服务民众的行为责任主体，直接面对民众，满足民众需求，实现在传统行政模式下难以实现的公共责任。
　　治理理论和新公共管理运动固然给政府绩效评估带来了一丝清新，但只有真正融入到我国国情，在改造和重塑传统行政文化、建构民主参与的公民社会的同时，以人民为主体的政绩评估制度才能真正建立起来。
　　首先，从行政文化上来说，要实现从管制行政向服务行政转变，从权力本位向民众本位转变。这两个转变对回归政府绩效的民众本位价值取向显得尤为重要。民众本位价值取向的政府绩效评估强调责任、廉能和公正，强调政府在决策和组织推行过程中的责任义务和公正，以及对公众要求做出积极的回应。
　　其次，治理理论也好，新公共管理运动也罢，归根结底是国家权力向社会权利的回归，唯有如此，才能真正实现民主政治下以人民为主体的绩效评估，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，才能真正构建起让人民满意的政府。而这一社会回归，归根结底要取决于公民社会的成熟发展。随着我国市场经济的快速发展，公民社会兴起以及由此产生的国家与社会关系、政府与社会组织关系已经成为政府一项不可忽视的重要研究课题。
　　
　　思想精囊：新公共治理的理论基础
　　
　　新公共治理主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的治理方法和竞争机制，重视公共服务的产出。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共治理则是以现代经济学和私营企业治理理论和方法作为自己的理论基础，
　　首先，新公共治理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”的假定中获得绩效治理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本一效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。
　　其次，新公共治理又从私营治理方法中汲取营养。新公共行政治理认为，私营部门许多治理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事治理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等