基本公共服务均等化的内涵及实现途径分析

韩学丽

内容摘要：在市场经济中，财政提供的公共服务可分为两种：基本公共服务和一般公共服务。基本公共服务就是为满足民众最基本的生存权和发展权而提供的公共服务，具有纯公共产品的性质。公共服务均等化是经济社会发展到一定阶段的产物，本文从范围、标准及其均等化方面分析了公共服务均等化的内涵，并对其实现途径进行了探讨。

关键词：公共服务均等化内涵实现途径

中图分类号：F127

文献标识码：A

基本公共服务均等化的内涵

在市场经济中，财政要提供的公共服务可分为两种：基本公共服务和一般公共服务。基本公共服务就是为满足民众最基本的生存权和发展权而提供的公共服务，具有纯公共产品的性质，如义务教育、公共卫生与基本医疗服务、基本社会保障、公共就业服务等服务，其特点是与民生息息相关。除此之外的其他公共服务，便是一般公共服务。

公共服务均等化是经济社会发展到一定阶段的产物。只有当一个国家效率增进，经济达到较高的发展水平(国际上一般标准是达到人均GDP3000美元)，政府拥有充裕的财力，才有可能在全国范围内公平地提供公共服务，满足人们较高水平的公共需要。否则就只能是一种贫困的均等。我国人均GDP只有两千多美元，想一步实现公共服务均等化不太现实，因而实现基本公共服务均等化是比较切合实际的提法。基本公共服务均等化可从以下层次来理解：

对其范围的理解。限于我国目前国情和财力的状况，均等化的公共服务范围不能定得太宽，主要是提供满足居民最基本的需求，即生存和发展需要方面的公共服务，包括义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障等方面。

对其标准的理解。按照政府财力确定全国公共服务水平的最低标准，这一标准应该是“保底”的水平，由政府提供最低限度的供给。如义务教育在现阶段只能保证九年制，而不能定在十二年制。最低生活保障只能确保受助对象维持温饱。当然，最低标准也会随着经济社会发展水平不断向上调整。

对均等化的理解。“均等”实为平均、相等之义，是与“公平”相联系的概念；“均等化”则指要达到一种平均、相等的状态。当然，对于公共服务来讲，均等化不是绝对的平均，而是相对的均等，因为每个居民对公共服务有不同的需求意愿，政府所提供的公共服务应尊重个体选择的自由，反映在结果上会出现公共服务供给的差异，即在结果上不是完全均等，但这不违背公共服务均等化的原则。

基本公共服务均等化就是指每个社会成员不论种族、身份、地位、贫富，都享有大致相同的基本公共服务。换言之，政府应公平地满足居民的基本公共需要。不因其居住在城市或乡村、沿海或内陆而遭受歧视或享有特权，所有居民享受一视同仁的基本公共服务。

实现基本公共服务均等化的现实意义

(一)有利于区域经济社会的和谐发展

实现全国各地区基本公共服务均等化，使公共服务向农村、基层、欠发达地区倾斜，体现了我国政府把解决民生问题作为政府执政要点，有利于贯彻落实科学发展观，缩小区域差距，促进区域经济社会的和谐发展。

(二)有利于弥补市场经济的不足

市场失灵的一个重要表现就是公共产品(服务)供给不足，由此得出了由公共财政来供给公共产品(服务)的必要性。由政府在各地区提供基本均等的公共服务，使市场主体得以在公平的市场环境中竞争。生产要素得以在全社会范围内合理而充分地流动，公共资源得以在全国范围内相对均衡分布，实现了资源的优化配置，市场机制更加完善。

(三)有利于缓解社会矛盾

我国在全面建设小康社会的进程中取得了重大进展，但是在经济社会发展和政府工作中还存在一些突出问题。而政府在劳动就业、社会保障、安全生产等事关民生方面的公共服务对全社会相对均衡的供给，本身就能发挥社会稳定器的作用，帮助群众解决基本民生问题，缩小城乡和不同地区居民在社会事业、生活水平方面的差距，加强政府社会管理和公共服务职能的发挥，保障人们获得最基本的生存和发展的权利，既缓和了社会矛盾，又体现了我国政府以人为本、执政为民的服务理念。

(四)有利于构建社会主义和谐社会

近年来，随着经济的快速发展，我国出现了贫富差距、城乡差距、区域差距逐渐拉大的不合理现象，社会不公平问题已经相当严重。公共财政制度在促进社会公平方面大有可为。公共财政的基本特征就是公平地满足社会公共需要，它通过基本公共服务均等化，在全社会范围内提供一视同仁的基本公共服务，突破人们在城乡、地域、身份上的差别，这本身就体现了公平正义原则，有力推动了社会主义和谐社会的进程。

我国基本公共服务供给状况

(一)总量偏少

从我国财政支出的结构看，用于资本性支出的比重较高，资本性支出占GDP的比重是世界经合组织国家平均水平的3倍；而用于人类和社会发展领域的基本公共服务方面的比重偏低。1994～2006年，基本建设支出始终在12％上下徘徊，近年来稍有下降；行政管理费占财政支出的比重由1994年的12.59％上升到2006年的13.95％，有小幅上升；而文教科卫支出占财政支出的比重不升反降，由1994年的22.07％下降至2006年的18.37％，远远低于世界经合组织国家2004年未加权的平均值28.2％，基本公共服务供给不足。

(二)结构失衡

结构失衡主要表现为两方面：一是城乡公共服务供给不均衡。1998～2006年期间我国财政用于农村和农业的支出占全国财政总支出的比重(％)总体上呈下降趋势，导致城乡居民在享受财政所提供的义务教育、医疗卫生、社会保障等公共服务方面差距极大。二是区域公共服务供给不均衡。经济发展相对落后的中西部地区，其居民享受到的基本公共服务较之东部发达地区数量有限、质量不高。

逐步实现全国范围内的基本公共服务均等化的路径

(一)推进全能型政府向公共服务型政府的转变

建设公共服务型政府，首先，理清政府与市场的边界，规范政府与企业的行政关系和资产关系，切实做到政企分开、政资分开，促进统一开放、竞争有序的现代市场体系的真正形成，从制度上保证更好地发挥市场在资源配置中的基础作用，把政府的作用规范到市场失灵的领域。其次，建设公共服务型政府，要强化政府公共服务职能，为全体人民提供高质量的公共产品和服务，尤其是基本公共服务要得到保障，为老百姓解决最迫切、最关心、最现实的民生问题。大力增加向义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务、廉租房建设、环境保护、治安、法治环境建设等方面的投入，并随着经济发展水平的提高不断提高公共服务的能力和水平。最后，为保证政府公共服务职责

的更好发挥，要建立公共服务的绩效评价指标体系和监督问责机制。

(二)加快经济建设型财政向公共财政的转化

1调整和优化财政支出结构。现阶段公共财政面临的主要矛盾是人们对公共产品的需求迅速增长与公共财政对公共产品的供给严重不足的矛盾。因此要在财政支出中增加公共服务项目所占比重，并保持快于财政支出增长速度的增幅；减少经济建设费和行政管理费在财政支出中的比重，使政府投资退出一般竞争性营利性领域。

2深化事业单位的改革。针对事业单位的不同性质进行分门别类的改革，对于以经营活动为主的事业单位，要将其推向市场，逐步转变成企业；对于以承担行政职能为主的事业单位，或转变为行政机构或将其行政职能分离出去；对于以公益服务为主的事业单位，要根据其涉及公共利益的大小而区别对待。属于基本公共服务均等化范畴的事业单位应加大政府投入力度，确保公益项目的支出需要。

3政府的公共政策和财政投入要向欠发达地区和农村地区倾斜。为体现公共财政的公平性，中央财政应加大对中西部地区转移支付力度，尤其要增加一般性转移支付的规模和比例，着力帮助中西部地区解决基本公共服务均等化问题。农村地区要建立农村最低生活保障制度，保证新型农村合作医疗全覆盖并稳步提高其水平，探索农村养老保险制度的实施效果和范围，加强农村地区公共文化建设，加强农村公共交通、农业水利与防灾设施、农业市场信息和农业技术推广服务、病虫害防治、饮用水安全、气象等方面的公共服务。

(三)进一步完善分税制财政管理体制

明确界定各级政府的事权范围和支出责任，民生性基本公共服务要做到事权上移。根据公共需要的层次性和集权与分权的关系来划分各级政府的事权，对于各级政府共有的职能，应在深入调查研究的基础上，从立法的角度对各级政府的支出责任给予明确的界定，避免事权错位和重叠现象。诸如义务教育、公共卫生与基本医疗服务、基本社会保障等民生性基本公共服务应做到事权上移，加大中央政府的支出比重，同样在地方政府中要加大省级财政的支出比重，以减轻县乡财政的支出重担，同时也可缓解基本公共服务的地区差距。

调整和规范各级政府的收入划分，采取措施增加地方政府收入。在事权划分明确的前提下，明晰各级政府的收入划分，尤其是省以下财政的收入来源力求清晰界定，使各级政府的支出责任和收入来源相匹配，为此要积极采取措施增加地方政府收入：一是可以考虑将房产税、车船使用税、土地增值税、耕地占用税和契税等税种合并为统一的财产税；二是调整资源税，完善资源的价格决定机制，提高资源税的税率，促进经济发展方式转变和资源节约型社会的构建，增加地方税收；三是加快税费改革步伐，清理和规范非税收入，坚决取缔不合理的收费项目；四是伴随国有资产管理体制的改革，可以从地方国有资产的出售中获取部分收入。

规范现行的财政转移支付制度。在中央财力有限、地区差距过大的国情下，可试行纵向转移支付与横向转移支付相结合(并以纵向转移支付为主)的模式；调整和归并过多的转移支付形式，取消维护地方既得利益的税收返还和体制补助，把一般性转移支付作为主要形式，并完善“因素法”对其进行科学测算；加强转移支付的法制化管理。

(四)减少财政管理层级

分税制财政管理体制存在的主要问题是各级政府间支出责任和收入来源的划分不够明确，而政府级次和财政级次过多是造成这一现象的原因之一。因此适当减少管理层级，可以降低行政管理费用，有利于更明确地划分各级政府之间的收支界限从而避免职能重复甚至职能冲突现象，提高政府办事效率。

在人口密度较大而地(市)一级下辖县数量较少的省份如安徽、山东、河南、江苏等地可实行省直管县模式，越过财政管理体系中的地(市)一级，直接将县财政纳入省一级来管理，有利于消除省内财力差异所造成的公共服务不均等现象，提高财政资金的使用效率。并以此为突破口，稳妥地精简政府机构。当然，这一措施也不宜一刀切，对于地广人稀、管理半径长的内陆省份，是否保留地(市)一级作为省和县之间联系的纽带，还需进一步论证。

将乡镇的财政职责向县级政府转移，实行乡财县管模式。农村税费改革之后，乡镇一级政府没有了收入来源，而且乡镇政府规模太小，从经济学的角度来看，不能有效发挥规模经济的效益，无法有效提供公共产品和服务。当然，乡镇、区以及村的合并不宜草率行事，应以面积和人口等因素衡量的最优规模为依据充分论证、仔细研究后决定。