浙江农业弱在何处

胡国强 林 龙

2009年7月27日，省十一届人大常委会第十二次会议在杭州举行。会议听取和审议了关于农业法及相关法律法规实施情况和执法检查情况的两个报告。之前，省人大常委会组织7个检查组分赴8个市，重点就农业投入、耕地保护、农业三大公共服务体系建设、低收入农户增收情况进行检查。

有的地方财政困难，农业投入本来就少，对小型农田水利又长期忽视，小型农田水利失修现象也就成为普遍现象

“土地整理项目进行比较顺利，工程进行了一大半。”义乌市佛堂镇陈村土地整理项目的负责人，指着一片片整齐排开的土地对记者说，“不过，项目配套的水利设施仍缺乏，以前的水库年久失修了。”

2009年6月8日，省人大常委会执法检查组在省人大常委会副主任程渭山带领下赴金华市，就农业法及相关法律法规贯彻实施情况进行检查。

记者了解到，现有农田灌溉设施靠着老本过日子的现象并非偶然，这与有些地方多年来财政对小型农田水利建设投入几乎没有什么增长直接相关。

在金华市婺城区汤溪镇黄堂村检查时，陪同的一位工作人员对检查组成员说：“有的地方财政困难，农业投入本来就少，对小型农田水利又长期忽视，小型农田水利失修现象也就成为普遍现象了。”

在台州，省人大常委会副主任刘奇带队的检查组也发现，农业基础设施投入尤其是小型基本农田水利建设投入不足，全市大部分农田水利设施老化，年久失修。

在金华，2008年全市财政扶持农业生产性投入仅增加300万元，其中市本级仅增加171万元。金东区、婺城区、兰溪等市、县(区)的财政支出压力大，增加农业投入普遍困难。

6月8日，省人大常委会副主任冯明带领检查组赴宁波检查农业法及相关法律法规贯彻实施情况。该检查组也发现类似问题。由于经济危机影响，宁波市2009年的财政形势严峻，涉农基金收入大幅减少，较大程度影响农业投入。

有资料显示，这几年，我省由于财政经常性收入和农业生产性投入的界定不明确，从“三农”发展的需求来说，投入总量偏少，特别是农业生产性投入更是不足，有的甚至不到全部“三农”投入的596。

雪上加霜的是，除了财政农业生产性投入不足，农业生产性实际投入的结构也不够合理，不少地方把城乡群众共享的防洪堤、海塘工程、水资源保障百亿工程、饮水工程等，都视为农业生产性投入，其实真正扶持农业生产的投入并不多。

检查意见反馈会上，程渭山副主任指出，农业生产性投入的增长，不能仅仅满足农业法规定的高于年初预算报告提出的财政收入增长比例，而应当高于当年实际财政收入的增长幅度，并且对农业生产性投入在整个财政支出中的比例要有硬性规定，以保证有足够的支农资金用于农田水利为重点的农业基础设施建设。

6月11日，检查组到缙云县舒洪大畈土地整理项目检查。该地块地形是低丘缓坡，土壤较贫瘠，县政府投入1961万元进行项目开发，建成标准农田10050亩，新增耕地2323.95亩。检查组发现，该地块目前已通过公开招标方式承包给缙云县永馥养殖有限公司，用于生猪生态养殖综合开发，取得了较好的社会、经济效益。

尽管对舒洪大畈土地整理项目很自豪，但该县政府领导也有苦衷：“欠发达地区财政困难和农业基础设施薄弱，农业产业化发展水平低，在向上争取农业项目时，与发达地区相比处于劣势，而且县财政资金配套压力太大。有时候，明明知道这是一个好项目，我们很想要，但不敢要，为什么?比如，给你1000万元项目资金，自己要配套出1500万元资金，我们拿不出啊。”

检查组了解到，中央扩大内需新增的农业投资项目，要求地方配套资金比例较高，衢州、丽水等欠发达地区反映配套困难，希望省财政能给予一定配套支持。因此，备检查组在报告中建议省财政加大对产业化项目的扶持力度，在产业发展专项资金方面给予倾斜。

不少地方补充新造的耕地质量不够高，存在占优补劣的现象，新增耕地“上山下海”，只求数量平衡，忽视耕地质量

在金华市金东区，2008年立项的澧浦镇东湖畈土地整理项目，因农业产业结构调整种植树苗，整个田畈8000多亩没有一条机耕路，种植极不方便。经开发整理后，路宽了，渠畅了，承包费也从每亩的300元提高到500元。

2008年以来，金东区政府投入低丘缓坡开发项目的资金达6000多万元，加快了本区农业基础设施，促进了农业适度规模经营，也为耕地占补平衡、农业增效、农民增收奠定了基础。

近年来，我省各地较好地坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，积极推进基本农田保护示范区建设，并做到先补后占、占补平衡。2008年，全省建设占用耕地30.69万亩，补充耕地32.12万亩，已连续13年实现耕地总量动态平衡。

但是，检查组也发现不少问题，不少地方补充新造的耕地质量不够高。占补平衡事实上存在占优补劣的现象，新增耕地“上山下海”，只求数量平衡，忽视耕地质量。

此外，现有标准农田质量普遍较低。据2008年全省已建成的标准农田及粮食生产能力调查显示，一等田占33.796、二等田占60.496、三等田占5.996，即中低产田面积占66.3％。

“土地整理每亩需要多少费用?整理后的耕地有没有增施有机肥提高地力?地力培育成本高不高?土地复垦项目的水利、交通条件如何?”金华市婺城区汤溪镇黄堂村土地整理现场，检查组成员认真询问。

6月9日，省人大常委会副主任王永明带领的执法检查组在杭州检查时也发现新增土地质量不高现象。该检查组提出，特别要着力提高一类农田比例，重点在于做好土地整理、复垦工作，特别是建设用地表层剥离工作，挖掘土地资源。

“保护耕地，仅有数量概念还不行，还必须保证土地的质量和利用率，尤其是要提高标准农田的质量。”在金华市召开的检查意见反馈会议上，检查组成员说，对以劣顶好补进来的基本农田，要通过改造，达到耕作标准，恢复配套设施。及时落实土地承包关系，防止闲置和抛荒。

土地是最重要的农业生产要素，是农民的命根子。保护土地，就是保护农业，就是为了实现可持续发展。从全省来讲，就是要坚守耕地3084万亩、基本农田2711万亩、标准农田1500万亩“三条红线”。

近几年，由于经济社会发展用地刚性需求强劲，而少数地方政府对土地管理重视不够，耕地保护措施不力，以致乱占滥用，未批先建、多征少建、以租代征、擅自扩大工业用地规模和投资容积率低的违法行为时有发生。2008年，全省发现各类土地违法违规行为14802件，涉及面积64041亩，其中耕地33516亩，违法宗数占全国的14.8％。

例如，2007年10月至2008年5月，

松阳县中小企业孵化基地开发有限公司，未经依法批准，擅自将已经依法批准供给浙江振阳不锈钢制造有限公司使用的263.8亩土地，批给松阳县绿洁不锈钢废水处理有限公司等10家企业使用，并收取土地定金2636.5万元，导致6家企业非法占地建设，非法占地131.07亩。

2009年2月17日，浙江省国土资源厅根据有关法律规定下发了《行政处理决定书》，认定松阳县中小企业孵化基地开发有限公司批地行为无效，责成松阳县人民政府对非法批准、使用的土地予以收回。

我省人多地少，是资源小省，土地供求矛盾历来比较突出。特别是当前为应对金融危机，中央和地方确定了一系列重大建设项目，对建设用地的需求会大量增加，耕地保护的难度和压力加大。检查组建议，我们要正确处理好建设用地与保护耕地的关系，既要保发展，又要严格耕地保护制度，绝不能以牺牲耕地为代价换取一时的经济增长。

基层农技推广机构不健全、人员“青黄不接”、知识老化现象严重

“每一次对农产品的检测情况，我们都登记在册。”走进嘉兴市嘉善县大云镇的农产品榆测中心，试管、试剂、检测仪器，立刻映入检查组成员的眼帘。在电脑边上，一份记录着密密麻麻检测数据的报告，引起了检查组成员的兴趣。

据大云镇农产品检测中心的工作人员介绍，农产品检测中心经过“更新换代”后，检测水平和质量有了很大的提高。然而，由于市场管理体制以及农产品流通等诸多原因，农产品的质量安全形势依然严峻。

“按规定，从农田取样来的农产品，经检测合格的方能进入市场。”大云镇的农产品检测中心的工作人员坦言，目前，农户的农产品质量安全意识还不强，不规范使用农药、化肥，个别使用高残留农药、化肥的现象还存在。

在检查中，检查组也发现，目前，全省农产品质量检测机构从数量到能力都严重不足，县级以下区域没有形成网络，并且机构和人员缺位，技术条件差，难以有效发挥监管作用。

“把好农产品安全的关卡。关系着千千万万人的生活和健康，责任重大，要时刻绷紧这根弦，决不能松懈。”省人大常委会副主任吴国华建议，要加大力度推进专门监管机构的建设，健全和完善监管网络体系，同时要注意和其他执法部门工作上的沟通和协调，进一步理清监管职责，形成合力。

“都快60岁了，我们也想年轻人接我们的班，但是没人愿意来啊。”在大云镇农技服务中心，记者见到了两位年近花甲的“老农技”。在与检查组的同志对话中，他们流露出对农技员“青黄不接”现象的焦虑。

“基层农技推广机构不健全、人员‘青黄不接、知识老化现象严重。”在检查中，不少检查组成员对农技员“青黄不接”、后继乏人的状况深有感触。赴台州的检查组发现，仙居县下属备镇12名农技人员平均年龄54.5岁，新农技人员因专业、编制、待遇因素限制进不来、留不住。

近年来，浙江省各地区基层农技人员呈现出“年龄普遍老化、知识结构不合理、待遇偏低、农技队伍后继乏人”的现象。据统计，自2003年以来，全省县乡级农技机构新进人员只有74]人，平均每县每年仅16人。在建设现代农业形势下，一支年龄老化、技术水平差的农技服务队伍，显然难以满足现实的需求。

“要注意把现有大学生‘村宫培养成既懂农村管理又懂农业科技的复合型人才，为新型的农技队伍乃至乡镇干部队伍提供后备力量。”嘉兴检查组在反馈意见中建议，要寻找适合农村发展的农技人员队伍建设的新机制，用好已有编制，鼓励用人单位从大中专院校招聘引进合适的毕业生，这样既可优化农技队伍结构，又可缓解毕业生的就业难问题，实现“一策多赢”的效果。

“本来人手就不多，不少农技人员还身兼数职，成为乡镇招商引资、征地拆迁等中心工作的急救人员，严重影响了农技员作用的发挥。”各检查组在调研中还发现，农技人员在编不在岗的现象比较普遍。

“农技人员要充分发挥农村科技中的‘轻骑兵、骨干作用，努力适应现代农业发展的方向。”在嘉兴市召开的检查意见反馈会议上，吴国华建议，要采取有效方法，切实解决乡镇农技人员“在编不在岗、在岗不在位”的问题，使他们有足够的时间和精力服务于“三农”的一线工作。

农村因病致贫、因缺乏劳动力致贫等情况比较多，受市场风波和金融危机等因素的冲击，有些在外打工的人回家后没有了收入，全家人生活又开始困难了

“在家里做来料加工的活每天能赚多少钱?”

“好的时候可以拿到30多元，有时候身体不好千的少，只拿10多元。”

“女儿上学费用高不高?”

6月12日，缙云县双溪口乡。程渭山副主任详细询问了困难户张大妈的情况。40多岁的张大妈离异，长期卧病在床，只能做点简单的手工活养家，全家人生活困难。低收入农户增收致富情况也是检查组执法检查的重点之一。

据了解，来料加工已成为解决我省农村妇女就业和低收入群体脱贫增收的重要途径。2C08年该县农民获得的来料加工费9098万元。但是，2008年，缙云县人均纯收入2500元以下的低收入农户仍有15323户，促进低收入农民增收压力很大。

据调查，全省家庭年人均纯收入低于2500元的农户有111万户、271万人，相对集中在5200个低收入农户集中村，并且绝大部分处在生存环境较差、基础设施落后、产业基础薄弱的边远地区。因此2012年要实现70％低收入农户家庭人均收入超过4000元(除低保户、五保户外)目标，任务十分艰巨。

“现在乡里因病致贫、因缺乏劳动力致贫等情况比较多，受市场风波和金融危机等因素的冲击，有些在外面打工的人回家后没有了收入，全家人生活又开始困难了。”缙云县双溪口乡政府负责人介绍。

在衢州，低收入农户增收任务也十分艰巨。省人大常委会副主任张家盟带领的检查组认为，重点要在项目帮扶、产业帮扶、技术帮挟上下功夫。“发挥农业专业合作社和龙头企业的带动作用，促进农业转型升级。”

近年来，我省各地广泛建立“一户一策一千部”帮扶机制和挂钩帮扶制度。通过技能培训、发展产业、外出打工、下山转移、来料加工、社会救助和兴办农家乐等灵活多样的方式，加快低收入农户的增收步伐。

程渭山说：“看了农户实际情况。‘一户一策一千部的帮扶机制是落实到位的。但如何坚持开发式帮扶和救助式帮扶并重，如何立足实际、因人制宜，分类帮挟、因户施策，分级负责、合力推进，你们基层政府干部还要认真研究、扎实部署。凡是属于身体残疾、丧失劳动能力的，主要靠政府的救济和社会救助，做好‘输血工作；属于缺乏生产技能和经营门路的，侧重培育‘造血功能。”

检查组还指出，现在脱贫后返贫现象要重视。对家庭年人均收入刚刚超过

2500元的“夹心屡”农户，要着重帮助稳固提高，防止返贫或被边缘化。

促进农民增收离不开有关部门的帮挟。但在金华市婺城区执法检查汇报会上，该区政府区长祝伦根说：“有的地方和单位帮扶工作没有落实到位，帮扶承诺尚未兑现，不仅无实质性的支持。甚至连人都未去过。还有下山脱贫资金紧缺，加上安置用地制约，影响下山脱贫工作的进展。”

为此，检查组建议，政府在建设项目和财政扶持安排上要适度倾斜，提高下山脱贫农户补助标准；机关单位要带头负起扶贫挂钩对象的脱贫责任，努力兑现在资金、项目、物资等方面已经做出的承诺，取信于民，加快低收入农户增收致富的步伐。

委员观点：

钱宝荣委员：加强管理，提高农业资金使用绩效

农业投入要把重点放在提高农业综合生产能力方面，围绕农业“六大提升行动”工程(包括农业主体、产业、科技、基础、服务和管理的提升)的组织实施，要保证有足够的支农资金用于农田水利为重点的农业基础性设施建设，确保粮食和主要农产品稳定生产，扶持专业合作社、农业龙头企业规模经营，重视种子种苗工程建设，发展高效生态农业和特色农业，增强农业的可持续发展能力。

大力加强财政专项资金管理，严格控制新增项目，清理整合已有项目。规范专项转移支付管理制度和类别档次。加强对涉农项目规划、立项、实施的管理，进一步明确农业投资项目审批、核准和备案的范围和程序，合理划分权限，简化审批环节。加强部门之间的衔接、沟通，以省级各涉农部门的信息管理平台为基础逐步联网，形成部门共享的涉农项目管理系统。建立严格的项目资金监督检查工作机制，推进公示制度，接受社会监督。

进一步完善绩效评价制度，推进省级部门项目支出绩效自评，选择部分民生项目实施重点评价，强化绩效评价结果的应用，保证项目资金按规定使用，发挥资金的最大效益。

赵玲委员：加强耕地占补平衡管理

目前，我省建设占用耕地约占农用地的70％左右，按每年审批30万亩计算，每年需占用耕地20万亩。为此，我省必须加大力度落实节约集约用地和占补平衡的措施。一方面要加强建设用地的规划和审批，从严控制城乡用地总规模，对涉及占用基本农田(标准农田)的建设项目严格实行“先补后占”，另一方面要科学规划、合理开发耕地后备资源，切实做到占补平衡，并且符合生态要求。

继续推进以低丘缓坡开发和滩涂围垦造地为重点的土地开发、以提升耕地尤其是基本农田生产能力为重点的土地整理、以废弃工矿和宅基地整理为重点的建设用地复垦三大补充耕地工程，确保每年新增耕地20万亩。国土资源与农业部门应不断完善工作措施，严格实行新增耕地数量和质量等级验收制度，层层把好耕地补充质量关，督促各地在提升新增耕地质量上下功夫。

由于补充耕地的后备资源越来越少，补充耕地的开发成本将越来越高。计划实施垦造耕地项目要切实保障资金落实，规定的耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金的15％、耕地占用税等专项资金应足额收缴提留，并保证用于垦造耕地项目的份额。

汪志芳委员：重点推进乡镇一级“三位一体”农技综合服务站的建设

要按照相关法律法规，通过深化改革的办法，尽快在近两年内健全省市县乡四级三大服务体系的机构设置和编制，完善工作、运行、协调、保障、考核和管理机制，努力使农技推广中心(站)、动物防疫检测中心(站、所)和植保植检综合站、农产品质量检测站覆盖全省各地。当前和今后一个时期内，尤其是要通过整合现有机构、整合现有人员、整合现有职能，重点推进乡镇一级“三位一体”农技综合服务站的建设，实行“一套机构、三块牌子、三类人员”的模式，并保证他们有足够的时间和精力从事乡镇农技推广、动植物疫病防控、农产品质量安全监管的三项工作职能。

与此同时，这种新型的农业社会化服务组织的相关经费，应当全额纳入当地县(市、区)的财政预算，得到保证；省政府应按照“基层养人、省级养事”的原则，由省财政安排专项经费，用于乡镇农技综合服务站的建设及工作补助。还要根据动物防疫工作的特殊性，继续采取政府购买服务的政策，建立起一支相对稳定的村级防疫员队伍。

王良仟委员：大力推进金融创新，为低收入农户创业提供资金支持

要全面实施扶贫小额信贷，建立健全农村信用担保体系，为低收入农户贷款提供担保并给予适度贴息，引导和带动低收入农户发展生产。要继续增加农业贷款风险补偿资金，为农村合作金融机构新增农业贷款提供风险补偿，引导农村合作金融机构向低收入农户发放贷款。

扩大政策性农业保险和农房保险的覆盖面，提高低收入农户抗风险能力。积极推广村级资金互助社试点经验，扩大试点范围，为低收入农户发展生产提供资金服务；积极探索村级资金互助社和农民专业合作社“两社合一”的模式，推进合作创业、合作扶贫。

按照统筹城乡发展的要求，完善和落实欠发达地区农村劳动力转移培训规划。省财政农民培训经费，要重点向欠发达地区倾斜。要加大低收入农户技术培训力度，增强培训针对性、实用性，有的放矢，切实提高培训效率。通过培训真正提高劳动者的技能和素质，以适应劳动力转移就业的需求。要落实低收入农户子女免费上职业技术学校的政策，提高农村后备劳动力创业就业能力。