对农村宅基地使用权的思考

马克林　李红选

摘 要：农村宅基地使用权是农民所有的一项重要的权利。在现阶段，农村宅基地的使用方式社会经济的重要发展具有重要的意义。从农村宅基地使用权概念、现状着手，在分析现存问题的基础上，就农村宅基地的合理配置和有效使用提出若干建议。

关键词：宅基地使用权；思考

中图分类号：F32文献标识码：A文章编号：1672-3198（2009）01-0324-02お

1 我国农村宅基地使用权相关概念、现状

宅基地作为与房屋不可分割的部分，指农民在规划的农村居民点内专门用于建造房屋（住宅）为目的的那部分土地，即指建了房屋、建过房屋或决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地，建过房屋但已无上盖物、不能居住的土地及准备建房屋用的规划地三种类型。农村宅基地使用权，是指农民在法律允许范围内对宅基地的占有、使用、收益权利。按照《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》、和《基本农田保护条例》等相关法律法规的规定，当前的宅基地使用权管理制度可以概括如下：（1）宅基地所有权归集体所有，农民拥有长期使用权；（2）宅基地使用权无偿使用，平均使用权，即实行一户一宅，宅基地面积要基本相当，按各地相关规定分配宅基地面积；（3）宅基地的使用权申请乡政府批准，县政府备案；（4）宅基地使用权不能流转，某些情况下不能继承，例如已经拥有一处宅基地的农户不能继承其亲人遗留或遗弃的宅基地；（5）宅基地在农村户籍人口内部可以有条件出售，但城市户口的人购买农村宅基地不受法律保护。

2 当前农村宅基地使用权存在的问题

现行的宅基地制度有较浓厚的计划经济体制色彩，但是在市场经济主导的现代农村，必然受到冲击，主要有一下几个方面：

（1）产权不清，一户多宅，引发社会不公；农村宅基地和住房都空置严重，有人在2005年豫东南某镇宅基地利用状况进行了实地调查，结果如下：

正如上表显示的十二个行政村绝大部分都存在着宅基地的超标使用，一户多宅现象非常普遍；同时都不同程度的存在着宅基地的控制现象，最高为22.19%，占该村所有宅基地的五分之一强，宅基地和住房空置严重。

（2）私下交易，形成宅基地的隐形市场；随着农村经济结构的调整，农民面对旺盛的用地需求，使之集体土地成为城镇有限存量土地市场的重要补充。农民宅基地使用权的字符流转越来越普遍，宅基地隐形市场已成一定规模并有迅速蔓延趋势。但由于立法的相对滞后，宅基地市场管理处于失控状态，造成了集体土地资产的大量流失，冲击了国有土地出让市场，影响土地资源的合理配置，一定程度上造成土地供求关系的失衡。

（3）形成“空心村”，不利于村庄规划。据调查，不少农户为了在宽敞的地方建房，占用好地、平地甚至耕地，便形成了村内旧房无人住、村外新房争相建的“空心村”现象。据初步统计，经济发达村空户率达30%、贫困村也达20%——25%。

3 解决问题的对策

（1）建立健全宅基地使用权流转市场，引导农民通过流转市场交易获得或处置其依法拥有的闲置宅基地及地上附着物，提高农村集体土地资源尤其是宅基地使用效率。

①严格按照占补平衡原则，与城市住房用地相挂钩，创新农村宅基地“纵向流转”。当前我国宅基地的大量闲置与城市住宅用地供应紧张形成鲜明对比，因此可以考虑置换的方式，将农村闲置宅基地“置换”为城市住宅用地。具体的说，借鉴国家对耕地的“占一补一”原则，减少一块农村宅基地，增加一块同等面积的城市住宅用地，这样可以实现城市住宅用地的敞开供给（目前主要是房价过高的大中城市），同时又能实现农村宅基地的有效流转。

首先，针对城郊结合部区域，可以考虑几种方式：第一，政府部门成立专门的土地整理机构，进行置换工作。对城郊拥有大量空置宅基地的集体，给以适当的补偿，将其空置宅基地回收整理，达到一定标准后，置换出相同面积的城市住宅建设用地；第二，开发商联合实施置换工作，政府进行全方位监督，对其置换出住宅用地建筑结构、价格进行指导。第三，购房者个人申请，实施置换工作，程序大致与上述相同。个人认为，开发商联合进行置换工作，政府相关部门进行有效监督的方式是最为经济的，一方面可以有效避免“地价推高房价”等政府现行的城市土地使用权出让存在的弊端，有效抑制城市地价房价非理性暴涨。另一方面，克服购房者个人从事该项工作的困难，更好的体现效率与公平。

其次，按照行政区划进行统一考虑，国家以现有的各省市（自治区）耕地面积为基础，将非农建设用地的增长率指标确定下来，各省市再依据所辖地市具体情况进行指标分解。依此类推，依照上述方式，按照“占一补一”原则，进行农村宅基地与城市建设用地的对等置换（进行置换的宅基地必须经过整理，使之达到一定的农业生产用地标准），可以在促进城市化进程的同时，有效地保护有限的耕地资源。

②改变现有的单一“纵向流转”模式，尝试一定范围的横向流转。“单一纵向”流转是指宅基地的使用权由原来的集体所有转变为国家所有的转变，随着经济社会的不断发展，城市化进程的加速和新农村的推进，客观上要求扩大农村宅基流转范围，多样化宅基地流转方式。笔者认为，可以尝试在不改变农村宅基地集体用地性质的前提下，相对扩大流转范围，创新流转方式。第一，在一定行政区域内，以集体为单位，尝试宅基地在农村集体单位间的自由流转。例如，甲乙为两相邻集体单位，甲单位人口众多，拥有大量闲置宅基地，交通等设施相对便利；单位乙人口较少，这样，甲乙两单位可以通过协商，以甲提供宅基地，乙支付相应价款或进行耕地置换等方式，实现宅基地的流转。同时，政府将居民点众多分散的、闲置的宅基地集中整理，使之达到农业生产条件，有效增加农业生产用地供给；第二，宅基地在农民个人之间的流转。如果甲乙二人均为农业户口，且存在相应的供求关系，再不改变宅基地用地性质的前提下，可以实施自由流转。

总之，不断扩大宅基地流转范围，建立健全农村宅基地流转市场，实现农村宅基地的有效流转，无论对新农村建设，还是城市化健康发展，亦或耕地资源的有效保护都有重要的实践意义。

（2）强化农村宅基地使用权的申请审批，并与多方监管相结合，形成规范的审批、执行和有效的监管的宅基地使用权的获得体系。

法律规定，宅基地的使用申请是乡镇政府批准，县政府备案。实际执行中，对一户多宅、宅基地超标使用的现象不甚了解，另外相关管理者的漠视和不作为，也在一定程度上恶化了宅基地使用状况。因此，应规范农村宅基地使用权的申请审批，从认识和行动上提高强化宅基地使用的重要性；引入村民、上级机关多方监督制度，真正的做到宅基地审批、使用的公平、公开和公正，实现农村宅基地的合理配置和高效利用。

参考文献

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