试述东莞市截污主干管网工程变更产生的原因、存在的问题及对策

夏治会

摘要:东莞市截污主干管网工程按照镇街划分共35个项目一次建设,总投资74.39亿元。由于前期规划、地质条件复杂、拆迁困难等原因,导致工程在施工过程中发生许多重大变更。为更好的控制工程投资,节省造价,现对变更产生的原因、存在的问题及对策进行一一分析,为以后的工作积累经验,总结教训,为后续的次支管网建设起到一定的指导作用。

关键词:截污主干管;工程变更;原因;问题;对策

东莞市截污主干管网工程共有35项,按照远期规模一次性建设,总里程887.77公里,日收集总规模约578.5万吨,分三批进行建设,服务范围覆盖全市32个镇街、松山湖产业园区以及东莞生态园。主要采用玻璃钢夹砂管、HDPE管、U-PVC双壁波纹管、钢筋混凝土衬胶管等管材;根据本市水文、地质和地形地貌实际情况,设计上主要采取大开挖、支护(普通钢板桩支护和拉森钢板桩支护)开挖和顶管施工方案,少量采用牵引管;配套污水中途提升泵站共37座,设计总功率约为5200kw。

截污主干管网布局从城市总体规划、远期发展规划,以及建设条件、建设投资、地理和气候条件、社会影响、生态影响等各方面因素综合考虑。根据排污口情况,截污主干管沿我市主要河涌和主干道路敷设,要求达到“近期全市污水处理率达到78%,其中市区达70%,寒溪河流域达75%,石马河流域达80%,南畲朗排渠达85%,挂影洲中心涌达75%”的目标。

一、产生变更的原因

由于截污主干管网全部敷设在地下,属隐蔽性工程,施工范围广,工程量大,不可预见因素众多。因此,工程在施工过程中产生的变更也非常多且费用巨大。根据已审核的变更资料分析发生大量变更的主要原因是前期工作论证不够,具体如下:

(一)地质勘察单位提供的地质勘察报告不够准确,部分地质勘察报告反映的情况与施工现场不相符。我市的地质条件非常复杂,特别是水乡片为冲积平原,基本上是淤泥和流砂地质,施工难度非常大,在一定程度上影响了工程进展。地质勘查报告并没有完全真实反映实际的地质情况,如厚街西环路等路段的地质勘查报告显示的地质条件为砂砾岩,但经揭露的实际地质为中风化花岗岩,且当时的地勘钻孔深度才9米,而管道埋深在11米左右,导致原设计的泥水平衡顶管施工方法不能正常进行,必须变更。施工单位提出变更方案,要么改线要么爆破。为此,建设单位多次组织设计单位、监理单位、施工单位以及专家对爆破成孔方案进行论证,最终一致认为必须进行爆破成孔后再顶管,这样既减少对周边居民生活的不利影响,也缩短了施工周期,并最大程度上节省造价。但该变更增加的费用超过了3千万元,占原合同金额的15%左右。

(二)设计单位设计的施工图纸不够完善,导致施工过程中原设计的方案不可行,需要不断变更,甚至出现变更中的变更。由于设计前期时间紧迫,设计单位未进行详细全面的实地考察,很多方面考虑不够周详,部分项目出现设计缺陷。如石碣镇崇焕路段的管网,原设计为大开挖施工,但该路段是石碣镇的交通枢纽,过往车辆及行人非常多,不具备放坡开挖施工的条件,因此,必须变更。但在后来的顶管施工过程中又发现,该路段的地下管线、光缆、箱涵等纵横交错,且埋深深度与截污主干管网差不多,顶管施工方案被迫放弃。如此反复的变更,造成大量的人力、物力、财力的浪费,且导致施工工期一再拖延。有些项目将管径在800以下的管道设计为泥水平衡法顶管施工,但在实际施工中,现有的顶管机械和施工条件只能顶进管径在800以上的管道,导致产生大量的管径需增大的变更,使下游的管道也不得不随之增大。

(三)部分管网建设需要征地拆迁,影响周边居民生活,镇街环保基础设施建设领导小组只能改变管道的走向或施工方法,避免产生社会矛盾。目前,共有11个项目因拆迁补偿、用地性质变更限制、群众的认识偏差、受规划调整未定而无法开展征地拆迁等原因影响,很多项目只能对管道进行改线变更,由此增加了管道长度,加大了管道直径和管道埋深,从而增加了投资。

(四)部分区域的规划调整导致截污主干管网工程需要重新设计。规划调整影响大,涉及费用多。管网设计完于较早时期,随着各镇街的快速发展,现实环境发生重大变化,按原设计图纸施工遇到重重困难,如首批工程大岭山项目的变更量占工程总量的80%,工程建设进入高峰期,问题尤显突出;此外,市政规划的调整,导致部分项目延误甚至重新设计。如东部统筹的规划调整,生态园的规划建设,导致企石、南畲朗项目管网需重新设计;从莞高速路的规划影响了常平东污水处理厂用地,导致该项目无法动工。大量的管网设计变更,不但导致施工工艺的改变,施工工期的拖延,还会引发新的勘探、征地拆迁等工作,导致工程费用大量增加;

(五)由于城市发展快,原设计时的地形地貌发生重大改变而引起施工方案的调整。我市的城市建设日新月异,许多原先设计时是空地,如今已是高楼大厦或道路,使有的项目规划设计一改再改。如道滘项目设计时西部干道仍在规划中,如今西部干道的道滘段已完工,使得该段约5公里管道无法施工。大岭山项目设计时,还没有常虎高速,现在常虎高速早已建成,管道过常虎高速大岭山入口的匝道处无法施工。东城牛山原管线路过的空地,如今是一座学校,管线需要移位。桥头镇凯达华庭小区是后规划项目,现已建成,导致管道穿越小区受到阻拦而无法施工。可以说,由于城市建设导致变更管网设计或无法施工现象普遍存在,不得不改变管线走线。

(六)施工单位投入不足,人员、机械不能满足施工需要。东莞市截污主干管网工程属于市重点工程,按照建设规模划分,应归属于一级市政工程,在招投标时明确规定,施工单位应具备一级市政工程承包资质,但施工单位在中标后,没有按照相应的资质条件配备相应的人员和设备,导致在施工过程中,很多施工方案不能按照设计要求进行施工,如黄江项目,设计为机械顶管,但施工单位强行采用人工顶管,主要目的就是想节省造价,但却造成路面大量塌陷,既影响了周边建筑物、构筑物以及居民的安全,也造成了不良的社会影响,甚至酿成了严重安全事故的恶果。

(七)清单漏项多。招标时提供的工程量清单是由造价咨询单位编制,再经市财政投资审核中心审定的,按道理不应存在较大偏差。但由于当时项目多,工程量大,任务紧,预算人员本身的业务能力等原因,招标工程量清单出现了许多重大漏项错项,如大岭山项目漏算了约3公里管道的造价,长安新民项目的深层搅拌桩,工程量只有一米。另外,由于招标时很多未确定因素,部分本应包含在清单内的项目被划出了招标范围,如泵站内的道路、围墙、大门、园林绿化等均未包括在招标范围内,如今为了确保泵站的正常运营和安全,不得不重新调整设计和补充招标,全市35个项目的增加费用仅此一项就超过了1亿元;同时还有污水处理厂的尾水排放管道、超越管、雨水管等漏项,增加的费用也高达1.6亿元。

二、变更工程目前存在的问题

(一)个别工程变更存在现场签证与现实不符情况。工程变更的现场签证主要由镇环基办和监理单位负责,存在着现场签证与现实不符的情况,具体包括以下类型:

1.个别工程变更签证的工程量与现场不符,如凤岗竹塘污水处理厂配套截污干管043号变更,凤岗镇环保基础设施建设工作领导小组办公室和监理公司根据现场完成情况办理了施工现场签证单,施工现场签证单签证的F箱涵和G箱涵的长度分别为33米和14米,市环基办与市财政局有关人员到施工现场对F箱涵和G箱涵的长度进行了核实,核实的结果分别为24米和10米,比签证量减少约30%。经市环基办现场调查核实,监理单位不负责任,存在未做完先报的情况。

2.部分变更项目费用审核数额差异大,个别镇环基办对上报的变更工程费用没有认真审核后就上报市环基办,市环基办和市财政局审核后发现数额差异较大。如东城牛山013号变更,市环基办和市财政局核减率均在90%以上。目前全市50万元以上的变更项目经市环基办审核的平均核减率为43.25%,市财政局审核的平均核减率为46.08%。

(二)有些工程存在先施工后补办变更手续的现象。根据市环基办《关于污水处理工程变更管理的通知》(东环基建办〔2008〕15号)的规定,“对于变更项目预算超过50万元(含50万元)以上的,报市环保基建办审核后,报市主管领导审批;50万元以内的(以镇街财政分局审核数据为依据),由镇街领导小组审定,经镇街财政分局审核后,即可实施”。但在执行上不够严格,存在先斩后奏现象,有些变更超过50万元的工程施工完毕后才上报市环基办。如虎门宁洲截污主干管网工程的第027号、037号及044号变更,均是已完工后再报市环基办审核。

(三)市镇两级对工程变更持有不同意见,不但严重影响工程结算效率,甚至可能为工程结算时埋下法律诉讼的风险。由于市镇均是建设单位,出具的意见不统一将严重影响工程施工进度。如樟木头项目第010号工程变更,经镇街审核同意将过河段由围堰施工更改为顶管施工后即开始施工,后报市环基办审核不同意变更,维持原设计方案施工,但河两边的工作井已施工完成。

(四)个别项目没有及时报送变更资料,滞延了审核时效。如2008年市府办转给市财政局要求审核的全市截污管网工程变更,目前仍有3项资料没有送审,使审核工作无法开展。主要原因是施工单位没有及时将需要报送的审核资料(如原施工图纸、招投标文件等)送市环保产业促进中心,导致市环保产业促进中心无法按时提交变更资料送市财政局审核。如沙田003号变更、虎门宁洲019号变更、清溪长山头008号变更。

三、对策

上述问题是通过召开工程变更审核会以及审核全市截污主干管网工程部分变更时发现的,至于其他镇区截污管网工程是否存在类似问题、是否存在其他问题以及存在问题的比例等暂时无法核实。全市截污主干管网工程的变更较多,市级部门无法对每一个变更签证内容逐一进行现场核实,而且该工程基本上是隐蔽工程,事后也难以核实。因此,镇环保基础设施建设工作领导小组办公室的现场管理人员以及监理公司对工程变更进行严格审核把关显得尤为重要。如果他们没有认真履行职责,对财政投资造成较大的损失,将会加大工程超概算的风险。为解决存在问题,避免产生结算风险,我们建议进一步加强对全市截污主干管网工程变更的管理:

(一)从变更审核程序上进行规范,严格按照下列流程图进行变更申报审核。

(二)进一步落实属地管理责任。根据市政府《关于印发东莞市污水处理工程建设实施意见的通知》(东府[2006]126号),镇街环保基础设施建设领导小组及其办公室代表当地政府履行业主管理职责,负责污水处理工程的建设质量、进度、安全和文明施工。鉴于截污管网工程多数是隐蔽工程,工程完工后很难对施工现场进行核实,各镇街要严加督促现场管理人员和监理单位对工程变更进行严格审核把关,严格审核变更发生的工程量,以防施工单位弄虚作假。

东莞市截污主干管网工程变更审批流程图

(三)进一步加强现场签证监管。现场签证的责任主体主要是镇环基办和监理单位,应进一步强调其各自的责任。市环基办应会同其他成员单位不定期地对工程变更的现场签证与现场实际情况进行核查,对存在问题的单位及个人进行严肃处理,并将情况通报相关管理部门追究经济、法律责任。

(四)严格工程变更审核程序。各镇街环保基础设施建设领导小组应进一步加强工程管理,尽量减少工程变更的发生。如确需发生变更必须严格按程序审批。市环保基础设施建设领导小组办公室应加大对工程变更的检查力度,如发现工程变更违反招投标文件、合同文件或技术不合理、经济不合理等情况,应追究相关人员的责任。根据市环保基建办《关于污水处理工程变更管理的通知》(东环基建办〔2008〕15号):对于变更项目预算超过50万元(含50万元)以上的,报市环保基建办审核后,报市主管领导审批;50万元以内的(以镇街财政分局审核数据为依据),由镇街领导小组审定,经镇街财政分局审核后,即可实施。因此,对于50万元以内的工程变更,由镇街审定并报市环保基建办备案;对于50万元以上的工程变更,必须按程序报批。凡50万元以上的工程变更,经市环保基建办和专家组现场办公同意的,允许先施工后报变更手续;未经市环保基建办和专家组现场办公决定同意,先施工后报手续的,或市环保基建办不同意变更,形成事实变更的,则工程变更增加费用由提出变更单位自行支付,减少工程费用的则如实核减。

(五)对于市镇两级环基办持有不同意见或金额较大的工程变更应聘请专家进行充分论证,经论证不需发生的工程变更由镇街环基办应责令施工单位尽快按招标施工图纸施工。

(六)充分发挥镇街财政投资评审机构的力量,根据《关于进一步加快推进市财政投资建设项目的实施意见》(东府〔2008〕148号)精神,将全市截污主干管网工程预算、结算、招标最高报价值、进度款及竣工财务决算的评审业务下放到镇街,由各镇街财政分局参与全市截污管网工程的管理,加强对工程变更签证的监督,市财政局按镇街财政分局审核的结果支付工程款。

截污主干管网工程建设是一个工艺复杂、耗资巨大、工期漫长的民生工程,需要在建设过程中不断的总结经验教训,为以后的截污次支管网的建设积累经验,打下坚实的基础。

(作者单位:东莞市环保产业促进中心)