义务教育阶段学生教育选择权的实现

康安峰

教育发展史就是一部教育选择史。教育选择权,既是一项重要的人权,又是一个复杂的权利分配问题,涉及政府、学校、教师、父母以及学生等主体之间的权利运作。鉴于在义务教育阶段,学生在法律上往往是无民事行为能力人或限制民事行为能力人,其行使教育选择权的能力受到了其年龄和经历等方面的限制,故该权利也就通常由其父母或者其他监护人予以行使。因此,本文主要从父母对教育选择权的享有和行使的角度,展开对义务教育阶段学生教育选择权的探讨。

一、义务教育阶段学生教育选择权行使面临的障碍

1.制度障碍

改革开放以后,随着我国《义务教育法》的颁布与实施,初中教育的普及,就近入学才逐渐成为了普及初中地区义务教育阶段的基本指针。例如,《中华人民共和国义务教育法》第12条规定,适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。在2008年11月底通过的《辽宁义务教育条例》第6条规定,适龄儿童、少年免试就近入学。城市学校应当按照划定的学区招生,并将招生结果向社会公布。不得采取或者变相采取笔试、面试等测试形式选拔学生入学,不得将各种竞赛、社会各类考试成绩和证书或者捐助作为入学的条件,不得擅自跨学区招生。就近入学是现代许多国家在义务教育阶段推行的基本教育政策,其根本目的在于方便公民子女入学,确保最基本的教育公平。虽然有学者指出,对学生及其家长而言,《义务教育法》中有关“就近入学”条款,并非义务性规范,而择校亦非禁止性规范,从《义务教育法》的其他条款来看,“入学”确系适龄儿童、少年的权利和义务,但“就近”则只是权利而并非义务。但是,从现实情况来看,有能力放弃这种权利而进行择校的父母及其学生可能不多,尤其是在经济较不发达的农村地区。

究其实效而言,就近入学一定程度上违反了受教育机会的实质性平等原则,限制了父母及其学生的教育选择权,忽视了个体差异。公民有受教育的宪法义务,但并没有必须在国家强制规定的学校上学的义务。我国目前的就近入学只是形式上的受教育机会平等,从其适用效果来看并未达到实质上的平等。父母及其学生自由进行教育选择本是受教育机会平等的应有之意,是对就近入学要求的必要补充,但其在我国义务教育阶段法律规范中未得到明确体现,因此,它的实现需要很长的一个过程。

2.现实障碍

从调查结果来看,关于父母对教育选择权的行使方面存在两个极端。一方面是参与太少,低收入的父母不关心或无力关心。另一方面则是参与太多,收入属中上阶层的部分父母极为重视孩子的教育。例如,对湖南省永州市宁远县冷水镇中心小学进行的抽样调查显示:五年级一班总人数67人,留守儿童46人,其中31人父母均不在家;六年级一班总人数57人,留守儿童46人,其中24人父母均不在家。从调查中还发现,有25.8%的留守儿童反映父母对自己的学习生活只是偶尔过问,7.3%的留守儿童反映父母从不过问自己的学习生活。在这种情形下,父母不可能较好地参与到对孩子的教育选择中来。相反的事例同样存在,据报道,北京海淀区中关村某小学,账外资金超亿元,其中大部分是收取的择校费。基于这些情形迥异的现象存在,我们必须进行反思,父母及其学生教育选择权在现阶段应如何行使,在多大的程度上行使才是正当的和有助益的。

二、义务教育阶段学生教育选择权实现的基本策略

1.加强政府责任,注重市场导向

政府在教育发展和维护教育公平中肩负着公共责任,尤其在义务教育阶段,这种责任更是不可推卸的。法律明确规定实施义务教育政府负首要责任。《义务教育法》第2条规定,国家将义务教育全面纳入财政保障范围,用公共财政支持义务教育发展,使义务教育有了可靠的稳定的来源。教育服务具有公共产品的属性,在教育改革市场趋向中政府应承担起发展教育事业、维护教育机会平等、保证教育权利实现的责任;同时还要以社会公共利益代言人的角色,充分利用市场和市场机制,提高教育产品服务的质量和效益。在我国,公立学校占据了绝对优势和支配地位,因此,非常需要在教育领域树立和贯彻竞争的理念。竞争可以激发活力,增强公立学校的改革意识,从而使其想方设法获得优质生源、良好师资以及办学经费。怎样启动竞争机制呢?在法律上赋予学生教育选择权和确认父母教育选择权,保障其自由行使是一把好钥匙。具体设想是由政府将教育拨款以教育支票或教育券的形式,实行教育机构按人头拨款制度,一次性直接拨付给学生用以完成全程义务教育。该教育支票或教育券可以不受地点、学校所有制形式以及学校类型等的限制而通用,学校则以其所吸引到的教育支票或教育券来获得教育拨款,藉此来促进父母及其学生教育选择权的实现,激励学校提升教育品质。当然,过强的市场导向也可能带来偏颇的影响,如学校可能会有强烈的冲动去取悦学生和家长而偏离其应持的立场。就学校选择而言,政府的职责不应在于如何禁止和防范,而重在如何对择校行为进行积极的引导、规范与监督。由于存在政府失灵和市场失灵,单一依靠政府或市场都是有缺陷的,我们需要一种政府发挥主导作用,市场发挥辅助作用的混合机制。尤其在义务教育阶段,政府应承担起首要责任。

2.扶持民办学校,保障选择空间

要保障教育选择权能够得到较充分的行使和实现,必须保证有足够的选择对象和空间。而现阶段在我国,可供父母及学生选择的教育形式还比较有限,更不要说对教育内容、教育方法等的选择了。义务教育应当以政府为主办,并不等于国家就要包揽一切。我国的基本国情是发展中国家办大教育。国家现实的财力所能提供的条件在绝大多数地区满足不了实际需要。义务教育事业的发展也不能仅仅单纯依靠加大教育投入,义务教育阶段同样需要多元化的办学体制,方有利于提高整体办学水平和满足社会需求。《中国教育改革和发展纲要》所提出的改变政府包揽办学,既指向高等教育、职业教育和成人教育,同时也涵盖了基础教育。国家没有必要也不可能对义务教育实行完全包办的做法,政府应尊重社会对义务教育的选择需求,兼采民办、公办方式,使二者相互促进、共同发展。大力发展民办教育,增加学校供给,提升民办教育水平,有助于满足父母及其学生多元化的教育选择需要。

3.完善法律制度,规范权利行使

父母及其学生享有的教育选择权,作为一项重要的权利,需要在我国法律上得到明示确认,方有利于其行使和实现。一项应然的或者自然的权利需要上升为法定权利之后方可获得保障其实现的强制执行力。我国现阶段的学校选择行为虽然已显得司空见惯,但缺乏相应的理论指导和实证分析,父母及其学生对学校的选择往往停留在浅层次,如往往依据某校的办学声誉进行判断,而可能未必进一步考虑了该校的课程设置、校风学风以及自身特性、偏好等。这种选择行为既体现了现有的优质教育资源的规模与公众对优质教育资源需求之间的矛盾,又反映了教育选择权有其正当性和合理性的客观基础,需要由法律对其确认。而此项权利在国际公约层面已得到了确认,例如《经济、社会、文化权利国际公约》第13条第3款明确规定:“本公约缔约国承允父母或法定监护人为子女选择符合国家所规定或认可最低教育标准之非公立学校,及确保子女接受符合其本人信仰之宗教及道德教育之自由”。我国政府于1997年10月签署了该公约,并为第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议批准,因此,我国有信守条约之义务。

当然,正如学者所指出,在实证意义上权利研究的重心不在于主体应该享有的权利是否法定化,而在于法定的权利是否得到了权威的有效保障并为主体所拥有。对权利主体而言,只有通过互利性交换,规范层面的应然权利才可能转化为实然意义上的权利。因此,以“权利是否被主体实际拥有”为依据来衡量,权利实现状况取决于主体自身有无能力实施自己的权利、主体的权利是否得到了其他私权主体的尊重、政府权力对私人权利的保障是否有效三个方面。从这个角度而言,父母及其学生的教育选择权的行使与实现尚需要多个条件,如对权利范围的明确、权利行使的条件、权利运行的保障以及权利受损后的救济等均需要通过相应的法律制度的构建和完善来实现。

参考文献

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(责任编辑付一静)