我国环境公益诉讼原告资格的立法现状及完善

熊　艳

中图分类号:D915 文献标识码:A

内容摘要:“十五”时期,环保指标是我国唯一没有完成的国民经济发展指标,反思其最主要的原因是我国没有建立环境公益诉讼制度,依现行诉讼法的规定,大量环境公益诉讼案件被以原告不适格为由止步于起诉阶段,长此以往一些环境侵害行为和环境行政违法行为将无法制止。从目前实际情况来看,扩大环境公益诉讼原告资格是十分必要的。

关键词:环境公益诉讼 原告资格

随着人们权利意识的不断增强,环境公益诉讼逐渐引起关注,所谓的环境公益诉讼,具体是指任何个人、社会团体或国家机关,为保护环境,防治污染和其他公害,当其认为有损害公共环境利益的行为发生,已经造成或可能造成重大环境损害后果时,依照法律规定对环境违法行为人向法院提起诉讼,请求判令该违法行为人停止环境损害行为及赔偿公益损失的诉讼活动。它可以弥补现行法律对环境公益保护的缺失,弥补行政权力对环境公益保护的不足。

我国环境公益诉讼原告资格的立法现状

环境公益诉讼的案件逐渐增多,但由于诉讼法领域理论和立法发展的滞后,公民提起环境公益诉讼往往找不到可以直接援引的法律依据,而现行的诉讼法对原告资格进行了比较严格的限制,强调“直接利害关系原则”,致使司法实践中出现大量的环境公益诉讼案件被法院裁定不予受理或驳回起诉。

《民事诉讼法》第 108 条强调原告必须是实体权利受到侵害的人,而我国民事诉讼法所采取的是比较彻底的原告一元化,即有权发动诉讼的原告只能而且必须是受害者本人, 而环境公益是一种比较抽象的社会公共利益,有时难以确定一个直接的、具体的受害者担当原告,这显然对环境损害的受害人非常不利。

《行政诉讼法》第41条规定原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条借用第三人的概念规定利害关系人的原告资格,对于纠正作为原告必须是行政机关相对管理对象的错误观点具有一定意义,而实际上“第三人”仍然与具体行政行为有事实上的利害关系或可能有事实上的利害关系,这些规定大大限制了我国行政诉讼的原告范围,一般公民因环境公益受损提起行政诉讼时,法院往往以原告与环境损害结果之间无利害关系为由驳回起诉。

《刑事诉讼法》中授权检察机关可以对危害国家利益、社会公共利益的犯罪行为,向人民法院提起刑事诉讼,除此之外,立法上没有关于公益诉讼的踪迹,就更无法对损害环境公益的行为追究法律责任。

我国现行法律对诉讼资格的严格限制,非常不利于对公民环境权益和环境公益的保护。对于环境污染行为,如果一些环境行政机关不履行其法定职责,对环境资源破坏行为采取放任的态度,甚至包庇企业污染环境等,受害人又因某些原因无法提起诉讼,其他人员根据法律规定是无法提起行政诉讼的,则该行为将无人制止,其结果将是非常严重的。有一些环境行政行为没有明确的相对人,由于不存在明确的受损害对象,这类行政案件由于缺乏适格的原告而使公民环境权益和环境公益被摒弃在司法保护范围之外。

国外环境公益诉讼原告资格的发展状况

(一)美国

在发源地美国,环境公益诉讼被称为“公民诉讼”、 “公共诉讼”或“民众诉讼”。1943年的纽约州工业联合会诉伊克斯案件中,第二上诉法院首次提出“私人检察总长理论”,其有关公益诉讼原告资格的规定同样适用于环境公益诉讼。1970年美国颁布的《清洁空气法》首创了著名的“公民诉讼条款”,规定任何人可以对污染空气的行为提起诉讼,而不需要原告证明有任何法律上的利害关系或利益遭到了侵犯。

在美国,私人还没有取得所有环境公益诉讼的起诉资格,1972年制定的《清洁水法》中对原告资格进行了一定的限制,其中将“公民”限定为“其利益受到严重影响或者存在受到严重影响可能性者”,即要求的原告须具有“实际损害”。以Lujan v. National Wildlife Federation案为转折点,美国最高法院开始修正此前相对宽松的原告资格规则,并渐渐趋于严格,在整个20世纪90年代,这种严格限制原告资格的价值取向在美国联邦法院都占据了上风。这种局面一直到2000年的Friends of the Earth, Inc. v.Laidlaw Environmental Services 案才得以扭转。在两种价值取向的交锋过程中,宽松的原告资格规则终于在美国联邦法院又占据了主导地位。虽然美国的环境公益诉讼还不够完善,而且历史进程极为缓慢而曲折,但总算是在环境公益诉讼方面打破了传统定势,给各国环境纠纷解决制度树立了很好的榜样。

(二)英国

英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵害之后,也修改了相应的法律规定。英国的《污染控制法》就有“对于公害,任何人均可起诉”的规定。1994年修订的第三版《英国皇家检察官准则》将“公共利益检验”作为提起公诉的条件之一,而代表政府参与民事诉讼“被列为检察总长各项职权之首”,也就是说,总检察长不但可以代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查,而且还可以在私人没有起诉资格的时候帮助私人申请司法审查。如果总检察长不愿意履行这项指责,个人可以请求总检察长让他自己去督促诉讼。如果总检察长允许,就可以由个人提起诉讼,即通过出借总检察长的名字,使得禁止令和宣告令这些基本上是捍卫私人权利的救济转而成为保护公共利益的公法救济,检举者才是实际参与诉讼的人。为加强国家对环境公害诉讼的干预,英国还建立了由公共卫生监察员代表公众利益进行群体诉讼的制度。

(三)法国

法国对环保团体提起公益诉讼采取了开放的立法态度,赋予环保团体更多的诉讼权利。主张由环保团体代替受害人提起环境公益诉讼,通过借助环境公益诉讼的胜诉来保障特定的公民的人身、财产权益,进一步维护公共环境利益。除了团体诉讼以外,法国还是最早出现由检察官代表国家参与民事诉讼的国家,早在1906年,法国的法律就赋予检察官在公法秩序受到损害时,为维护公法秩序提起民事诉讼的权力。如今,参于民事诉讼在法国已经成为检察官的重要职权,公共秩序受到损害时,检察机关可以以国家利益和社会公共利益的保护者,作为主要当事人(联合当事人)提起公益诉讼。

(四)印度

印度早在1986 年的环境法中规定了公益诉讼条款,并且通过判例不断扩展环境行政公益诉讼的原告资格,最终赋予全体公民。该国明确规定所有公民都享有起诉权,世界范围内尚属首次。

在1984年的Bandhuya Muki Morcha v India 案中,帕格瓦蒂法官认为由于受害人知识水平和权利意识的欠缺以及可利用资源的匮乏,应该允许具有公共意识的公民或者相关社会团体帮助他们进入法院获得正义,并应重新设置相应的程序,即赋予公民代表原告资格。为了避免过度宽松的主体资格可能导致的滥诉及其他问题,对代表原告的限制必须是基于善意并为公共利益而起诉,基于个人私利或任何别有用心的动机,法院不予受理,并且不允许政客和其他人为了延长行政决定的合法性或者获得某一政治目的而滥用环境公益诉讼。

针对公共义务不履行和滥用权力的状态,任何一个具有公共意识的公民或社会公共团体,都可因具有公民的身份而以自己的名义享有起诉权。在Gupta v Union of India案中,Bhagwati法官指出,即使没有专门的损害,任何公民都可以提起诉讼,要求对侵害公益的行为和法律规定的落实情况进行审查。

完善我国环境公益诉讼原告资格

我国在借鉴国外环境公益诉讼制度先进经验的基础上,建设符合我国实际国情的环境公益诉讼,笔者认为,下列几个主体有资格提起环境公益诉讼。

(一)公民个人

环境作为一种公共资源,具有整体性,其所有权属于全体社会成员,侵权行为人实施了环境侵权行为,侵犯了某一具体的环境权益,就意味着他对整个环境公共利益的侵害,每个公民都可以为维护环境公共利益而寻求司法救济。为避免诉讼的泛滥增加司法机关不必要的诉讼成本,本文认为还应该在立法上对公民个人作为原告给予适当的限制,例如要求起诉人应当提交侵权行为人损害公益的证据等。

在我国,环境公益诉讼已经迈出了可喜的一步,例如,浙江省农民陈法庆,因环保问题屡次与当地政府对簿公堂,数年如一日,在较为艰难的境况下顽强致力于环境保护事业;同时是在同污染行为作斗争中,他所表现出来的规则意识和理性精神,唤醒了公众环保意识。赋予公民个人以环境公益诉讼之诉权,从法律上保障公民对环境行政违法行为进行监督,是对环境损害进行补救的根本途径。

(二)环保团体及其他团体

由于环境问题的复杂性,环境资源保护具有很强的技术性等特点,个人难以掌握这方面的专业知识,加之环境资源破坏者一般都是具有一定经济实力的单位,在环境行政公益诉讼中的被告更是实力强大的环境行政机关,使得公民个人在环境公益诉讼中常常处于劣势地位,相较于公民个人来说,环保团体更加具有优势,环保团体拥有专业人员、较强的技术基础、雄厚的资金和一定社会影响力,可以在公民个人面对造成污染的公司法人或者组织存在有不知、不能和不敢提起诉讼的情况下提起诉讼。因此,环境公益诉讼制度的设计,在承认公民在环境公益诉讼方面拥有诉权的同时,同样应重视环境保护团体的作用。其他热心环境保护的社会团体提起环境公益诉讼也有利于对环境的保护。

(三)人民检察院

2005年1月,当时的国家环保总局法规司有关负责人也明确提出,国家有必要完善环境民事公诉立法,明确赋予检察院以环境民事公诉权,并规定具体的诉讼程序和规则,使检察院能够作为公诉人,向法院提起诉讼,要求法院依法追究环境违法行为人的法律责任。

自检察制度产生以来,检察机关就以国家利益和社会公共利益代表的面目出现,作为国家法律监督机关,负有监督法律统一正确实施的职责,检察机关对民事活动重点监督的目的是保护国家和社会公共利益,其中的社会公共利益自然包括环境污染与资源破坏。环境公益诉讼确立检察院的原告资格,既可以实现检察机关在诉讼过程中的法律监督权,又能更好地实现对公共利益的司法保护。当环境公共利益在受到不法侵害时,检察机关能够作为环境公益的代言人提起诉讼而达到其法律监督的目的。检察机关代表国家参加公益诉讼,是世界上绝大多数国家和地区的普遍做法。

在我国司法实践中,我国许多地方的检察机关还是作了大量的实践和探索工作。近年来全国多省检察机关纷纷效仿公益诉讼,初步改变了公共利益无人保护或保护不力的现状,收到了良好的法律效果和社会效果。但是在实践中,还有很多方面需要进一步规定。

参考文献:

1.王桂五.人民检察制度概论.法律出版社,1982

2.罗结珍译.法国新民事诉讼法典.中国法制出版社,1999

3.刘世昕.环保总局:完善环境民事公诉立法应提上议事日程.中国青年报,2005