刍议我国政府采购模式的选择

王金辉

中图分类号:F201 文献标识码:A

内容摘要:政府采购模式即实施政府采购的组织管理形式。按采购权的集中程度不同,世界各国通行的政府采购模式有三种:集中式、分散式和半集中半分散式。我国政府采购模式的选择中应重视学习、借鉴国外先进经验,并综合考虑我国国情、行政管理实践的需要、国际趋势,以及各种模式自身的特点、优劣等因素,以确保所选模式的先进性和适应性。

关键词:政府采购 模式 选择

政府采购模式的类别选择

由于世界各国经济发展状况不同、国情不同,各国政府选择了不同的政府采购模式。

(一) 集中采购模式

美国、阿根廷等国采用集中采购模式。集中采购是将纳入政府采购范围内的各行政事业单位分散的、同类的项目集中起来统一采购的方式。集中采购不允许使用单位自行采购。集中采购模式是政府采购制度建立之初的采购模式,因为政府采购制度初期的采购规模都比较小,不采用集中采购模式将使政府采购制度的意义丧失。随着政府采购规模的扩大,有些国家开始采用其他采购模式。但仍有许多国家采用集中采购模式。

集中采购模式首先需要设立政府集中采购机构,一般是由使用单位向政府财政主管部门提出采购计划,经批准后由政府集中采购机构负责采购,采购结束后由使用单位进行验收,采购资金则往往由财政部门支付。实行集中采购有利于扩大采购规模,减少采购批次,提高财政资金的使用效益,也便于政府采购政策的运用,确保政府采购各项目标的实现,是一种有效的政府采购模式。

(二)分散采购模式

日本、英国等国采用分散采购模式。分散采购模式是指由各使用单位自行进行的政府采购模式。分散采购模式要求使用单位向财政主管部门上报采购预算计划,获得批准后按照规定自行采购。这种采购模式比较灵活,使用单位可以根据需要自主确定采购物品,尤其在紧急情况下的采购效率较高;使用单位还可以发挥对采购对象的情况掌握得更为详细的优点,加强对采购合同的监督。但分散采购难以形成规模购买上的价格优势,难以做到物美价廉;各使用单位的自行采购也容易造成重复采购,使社会公共物品难以达到资源共享;分散采购还要增加采购官员的数量,不仅加大了资金的损耗,还会人浮于事,使采购效率低下。

因此,分散采购难以实现政府采购的经济性和效率化的目标。只有在小规模办公用品的采购中,分散采购才能体现其优越性。在使用分散采购模式时,使用单位可以委托政府采购部门负责采购,也可以委托代理机构代为采购,因为专业化采购将更有利于有限的资金合理使用,也更符合市场行为规范。在政府采购制度中,分散采购必须符合一定的条件。纳入集中采购目录的政府采购项目,应当实行集中采购。

(三)集中采购与分散采购相结合模式

瑞士、韩国等国采用集中采购与分散采购相结合模式。集中采购与分散采购相结合模式是指一部分采购由政府集中部门统一负责,其他采购由使用单位自行采购的模式。

我国政府采购模式选择

确立我国政府采购模式应重视学习、借鉴国外先进经验,并综合考虑我国国情、行政管理实践的需要、国际趋势,以及各种模式自身的特点、优劣等因素,以确保所选模式的先进性和适应性。基于以上考虑,笔者认为:我国政府采购应采用集中采购与分散采购相结合模式为宜。

(一)集中采购与分散采购相结合模式的设想要点

“大、重、普”集中采购,“小、轻、特”分散采购。即政府所需的大型物资、重要项目、普通办公设备及器具如通讯、交通工具、基础设施、公共工程建设以及政府所需的重大服务项目等大宗采购应集中进行。而少量、小额低值易耗的办公用品及短期、少量服务则由各部门自行分散采购。另外,各部门及部分公共事业单位如博物馆、图书馆、科技馆、医院、学校等涉及技术性、专业性较强的特殊需要或紧急需要,也可由各部门分散采购。

多层次、多中心的集中采购体系。该体系由军事部门和民用部门两大体系构成。民用部门采购体系应在县级以上各级政府相应地设立专门采购机构,负责各级政府的集中采购事宜。乡镇政府的集中采购事宜原则上由县级采购机构负责。军事部门采购体系可由各军种自行设立。

参照国外先进经验,在采购方式上,除少数涉及国防、安全利益等因素的采购外,无论是集中采购还是分散采购,只要达到一定额度(美国规定为 2500美元以上,新加坡规定为30000新元以上),就应当采用招标采购加强分散采购的监督管理,如改变传统的观念支付办法,实行采购与付款分离制;强调货比三家,取得至少三个以上报价,才能实施采购;另外,采购权由相对分散趋向相对集中。

(二)选择集中采购与分散采购相结合模式的决定因素

1.集中采购与分散采购相结合模式更适合我国国情。我国纳入政府采购的部门众多,领域广泛。各部门、各单位的情况千差万别,其所需的商品、工程和服务复杂多样,还受几十年传统分散采购做法的影响,因而不可能也不必要实行整齐划一的集中采购。另外,实施集中采购需要一系列完善的主客观条件,如各部门、各单位的认同与支持、市场机制的完善、相应法律法规的建立健全、有关监督、管理体系的建立、专业化及高素质的管理人员、配套的财务、服务体系等。这些条件的具备须经历一个较为漫长的过程。但以我国现有条件,有选择地进行重要项目、大宗购买的集中采购却是可行的。近几年各地政府采购实践的成功举行充分证明了这一点。

2.集中采购与分散采购相结合模式是解决我国现实问题的需要。首先,集中采购与分散采购相结合模式能堵塞财政漏洞,节约公共资金,制止浪费,缓解各地财政困难。当前,我国从中央到地方,各级各地财政都相当困难,财政赤字较严重。集中采购与分散采购相结合模式确保政府消费的主要部分是集中采购的,从而节约这一部分消费至少10%以上的资金。其次,集中采购与分散采购相结合模式有助于防止和消除腐败现象,维护清正廉洁的政府形象。集中采购与分散采购相结合模式将把政府消费的主要部分按国际通行的采购方式及原则进行,对少部分分散采购也将实施严密监控,从而使政府采购活动在公开、公正、公平、透明的环境中运作,形成财政、审计、监察、供应商及广大群众全方位监督,有效地抑制以权谋私、暗箱操作等腐败现象。第三, 集中采购与分散采购相结合模式有助于实现宏观调控,满足扩大内需的要求。政府作为国内市场的最大客户,可以凭借手中的采购权来调控我国当前的一些重要的社会经济目标,使政府采购成为调控社会、经济的强有力手段。

3.集中采购与分散采购相结合模式符合政府采购制度的发展趋势,便于我国与国际接轨。政府采购制度经过约200年的发展,逐步实现了法制化、制度化、规范化。主要资本主义国家的政府采购模式经历了由集中向半集中半分散转变的过程。进入20世纪八九十年代后,为适应国际国内形势的重大变化,各国纷纷进行行政改革,按照政府对经济社会干预适度减少,权力逐步下放的行政理念,对政府采购模式进行了积极调适,即政府集中采购程度有所下降,部分采购权下放给各部门,集中采购与分散采购相结合模式的色彩更为突出。但这种调适是有限的,集中采购仍是各国政府采购的主要环节。我国选取以集中采购与分散采购相结合模式,适应了政府采购制度的发展趋势,便于我国与世界各国的交流和扩大开放。另一方面,集中采购与分散采购相结合模式保持了一定的灵活性,在对外开放的特定时期,有利于保护民族产业和其他弱质产业。

4.我国具备了实行集中采购与分散采购相结合模式的现实条件。近年来,经过上至中央有关部委对国外政府采购的深入研究,下至地方政府推行集中采购的改革实践,使人们认识到集中采购权才是我国政府采购改革的根本出路。中央政府的决心、地方政府及广大群众的支持,可供借鉴的国际先进经验、财税体制的先期改革,以及市场机制的确立、买方市场的形成等,都是我国推行新的政府采购模式的有力保证。

我国的《政府采购法》在立法之初就确立了这一采购模式。集中采购和分散采购的范围划分,由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。属于中央预算的政府采购项目,采购目录由国务院确定并公布,属于地方预算的政府采购项目,由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。纳入集中采购目录的政府采购项目,应当实行集中采购。在政府集中采购目录和部门集中采购目录范围之外的采购项目,达到采购限额标准之上的,由各部门、各单位实行分散采购,分散采购作为政府采购的一种模式,同样要按照法律规定的程序进行采购。

参考文献:

1.倪东生.政府采购的有效运作[M].中国物资出版社,2003

2.王亚星.政府采购制度创新[M].中国时代经济出版社,2002

3.刘慧.政府采购协议导论[M].中国社会科学出版社,2003