依法治国探源及启示

陈 仲

摘要依法治国方略是我国的基本治国方略,其经历了一个探寻、选择、确立、如何实现的发展过程。从“人治”与“法治”之争到“法制”与“法治”之辩,从“依法治国,建设社会主义法治国家”到“树立社会主义法治理念,弘扬法治精神”,从探寻治国方略到确立治国方略,再到实现治国方略,无一不闪烁着当代中国人的智慧。从实现治国方略的构架看,包括一个基石即完善中国特色社会主义法律体系,一个前提即建设法治型执政党,一个关键即建立法治化政府,一个保障即建设公正高效权威的司法制度,一个根本即建设社会主义法治文化,一个具体措施即提高公民法律素质等。更为重要的是,这为我们建设社会主义法治国家提供了许多有益的启示。

关键词依法治国 社会主义法治国家 政治领导人

中图分类号:D920.0文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-207-03

《中国的法治建设》白皮书总结了中国建国以来特别是改革开放30年来,中国在法治建设方面取得的巨大成就。取得这样大的成就,是与我国的治国方略的探寻、选择、确定和实现分不开的,这个过程凝聚了不少专家、学者、国家领导人的心血。从“人治”与“法治”之争到“法制”与“法治”之辩,从“依法治国,建设社会主义法治国家”到“树立社会主义法治理念,弘扬法治精神”,无一不闪烁着当代中国人的智慧之光。

一、探寻:“人治”与“法治”之争

党的十一届三中全会以后,我国的重心从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”,并旗帜鲜明的要反对内部斗争,要搞内部建设。但如何才能有效避免“文革”时期,领导人带头不讲法治、人的尊严和自由得不到有效保障的局面,还是不得不引起人们进行反思。这就引出了上世纪70年代末,80年代初,在全国上下掀起的一场 “人治”与“法治”的激烈论争。在这场讨论中,法治论占据上风,其提出的建议和设想,归纳起来有四个方面,一是高扬法治精神,反对人治思想;二是发展社会主义民主;三是健全法律制度;四是造就合格的法律操作者。在个别方面,甚至表现了一种远见卓识。但这些建议和设想,只是一个初步的蓝图,失之粗糙或失之空泛。更为重要的是,这已经触及到治国方略的问题了。“人治和法治的大辩论,重点在于中国政权的性质,治国的方针。法治学派的目的,就是赢取党对法治的信心。无疑,在邓小平领导下的中国政治气候是对他们有利的。八二宪法标志着法治学派的胜利。社会主义法治论在1982年以后逐渐成为法律改革及法律研究的基础,法治概念成功地社会主义化,对中国政治发展和法律研究,有着深远的影响。”

20世纪80年代中后期,人们继续思考着中国的治国方略,一方面延续着80年代初的某些论题和思路,另一方面提出和探讨了诸如商品经济与法治,政治体制改革与法治,推动法治的主体力量等问题。这段时间对法治的探讨,不是理论水平高低的差别,而主要是思路、角度以及研讨方法的不同。不论在法治的理念层面,还是在法治的操作层面,对法治精义的把握,也是独特和清晰的,尤其指出了法治不是一个纯粹的法律问题,而是与道德问题、文化问题联系在一起。为反对人治,主张法治,邓小平同志发表了一系列关于法治真谛的讲话。他指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但在组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。……不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这些振聋发聩的精辟论述,一语中的,道出了法治的精髓。

这个时期,我国的经济体制经历了从计划经济到有计划的商品经济,再到建立社会主义市场经济体制的发展过程。这个过程,预决着治国方略的呼之欲出。

二、确立:“依法治国”入宪

1992 年3月,邓小平的南巡讲话,进一步解放了人们思想,冲破了“姓资”、“姓社”的思想禁锢。同年10月召开的党的十四大,提出要在我国建立社会主义市场经济体制,这为治国方略的确立奠定了坚实基础。

(一)从“法制”到“法治”

1993年党的十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干重大问题的决定》,提出要加强法律制度的建设,到20世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系。此后,在全国范围内开展了以“法治与法制”为主要内容的争论。尤其是1996年3月,八届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景纲要》明确规定:“依法治国,建设社会主义法制国家”。1997年党的十五大报告明确提出我国要实行“依法治国,建设社会主义法治国家”。从法制到法治的转变,虽然只有一字之差,却具有里程碑的意义。

(二)依法治国载入根本法

1999年3月,九届全国人大二次会议通过的宪法修正案,正式将“依法治国,建设社会主义法治国家”以根本大法的形式载入史册,这就开创了中国社会主义法治建设的新纪元。所谓“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这个定义就一直作为学术界关于社会主义法治的科学内涵。

三、实现:定型法治架构

确立了依法治国方略,这只是为建设法治国家开启了新篇章。但要完成建设社会主义法治国家这一使命,必须考虑我国的历史传统、文化背景、政治环境等因素。“我们要建设的社会主义法治不是像西方国家那样与工业化、城市化同步的法治,而是从农业社会到工业社会的法治;不是像西方国家那样在城乡同质化条件下的法治,而是在城乡二元经济没有根本改变,城乡之间、区域之间发展很不平衡而且还面临着差距加大条件下的法治。”就从我国经过的历程来看,实现治国方略,应以完善中国特色社会主义法律体系为基石,以建设法治型政党为前提,以建立法治化政府为关键,以建设公正高效权威的社会主义司法制度为保障,以在全社会建设法治文化为根本,以提高公民法律素质为具体措施的系统工程构架。

(一)基石:完善中国特色社会主义法律体系

法制是实现法治的前提,改革开放以来,全国人大制定了现行宪法和四个宪法修正案,全国人大及其常委会制定了200多件现行有效的法律,国务院制定了700余件现行有效的行政法规。我国已基本形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,在政治、经济、文化和社会生活等各个方面基本上做到了有法可依,这为建设社会主义法治国家奠定了重要基石。

(二)前提:建设法治型执政党

我国宪法早就明确规定,中国共产党必须在宪法和法律范围内活动。但作为执政党,如何规范其执政行为,则是一个新课题。党的十六届四中全会明确提出,党必须坚持科学执政、民主执政、依法执政。为此,中国共产党修订了党章,制定了《党员干部任用选拔条例》、《党员权利保障条例》、《党政领导干部任期、回避、轮岗的暂行规定》等,这为依法治国的实现提供了很好的政治保障。从我国法治建设的历程看,一刻也离不开执政党的引导、支持与推动。中国共产党的法治“带头羊”作用在中国这块红色土地上在任何时候都不能低估,其法治化是建设社会主义法治国家的重要前提。

(三)关键:建立法治化政府

依法治国的关键是依法行政,这是共识。早在1993年3月,国务院就明确指出,各级政府都要依法行政。1999年国务院颁布了《关于全面推行依法行政的决定》,2004年,国务院又颁发了《全面推进依法行政实施纲要》,确立了建设法治政府的目标,并规定了依法行政的基本要求為合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等六个方面。为此,我国先后制定了《行政许可法》、《公务员法》《行政复议法》等,2008年5月,国务院又颁布了《关于加强市县政府依法行政的决定》,这就为全面实施依法行政,建立法治化政府,建设社会主义法治国家创造了很好的条件。

(四)保障:建设公正高效权威的司法制度

社会主义司法作为社会主义法律权威的保障,必须充分发挥作为“公器”的作用,以实现全社会的公平和正义为己任。党的十六大报告明确指出,要“按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”2004年底,中共中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于我国司法体制和工作机制改革的初步意见》,这标志着我国的司法改革进入了一个关键时期。党的十七大报告又指出,要“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”真正保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权,以保障法治的实现。

(五)根本:建设法治文化

法治文化作用于人的思维意识层面,具有决定性。法治本身就意味着一种特定的社会文化类型、文化体系,它不只是一种形式,一套法律规定和条文,更是一种精神、一种民主的和科学的理性精神、一种文明的精神,它不仅仅是指某个领域或某个层面的特殊职能,还应看作是一种基本的普遍的“生活样式”。而生活方式的改变与建立不是一朝一夕能够解决的,而是一个漫长的过程,但又是建立法治国家的必经之途。比如,在我国的香港,就用了超过三十年的时间,才把民众从普遍能够接受贿赂的社会观念转变到现在的绝对不能容忍。对于中国的国情,此问题更加紧迫,正如邓小平同志所说:“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少。”“在中国人的传统生活中,没有法治的观念,没有股份制的观念,没有诉讼及程序价值的观念。除了对‘王法的敬畏,对诉棍和诉讼的厌恶,和对‘杀人偿命观念的朴素确信之外,我们还有多少法律方面的知识?固然,我们曾经有着历史久远的中华法系,有着丰富的关于古代法律知识。但这些知识能够直接应用于建构法治体系和法治运作体系的并不多。”改革开放30年来,人们的生活水平有了很大的提高,但处于“转型期”的中国,行业“潜规则”还难以杜绝,因此,法治生活方式的完全建立,还任重而道远。

(六)措施:提高公民法律素质

要实现依法治国,必须有较高法律素质的公民作保障。为提高公民的法律素质,我国大力开展了各种形式的法治宣传教育活动;积极开展了法学专业教育;通过司法考试的途径选拔法官、检察官、律师等,极大地提高了法律职业队伍的整体素质。这些措施,为依法治国方略深入人心发挥了积极作用。正如伊·亚·伊林说,“必须竭尽全力使法接近人民,巩固群众的法律意识,使人民能够理解、了解和评价自己的法律,能够自愿遵守自己的义务和禁令,忠实地行使自己的权利。法应该成为生活的因素、实际行为的尺度、人民心灵的力量。”

四、启示:综合因素的作用

依法治国方略的探寻、选择、确定和逐步实现的过程,发人深省,启示颇多。

(一)法治建设必须依赖经济建设

马克思主义认为,法律属于上层建筑范畴,它决定并受制于经济基础。1978年,我国从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”战略大转移,所以才有“人治”与“法治”的论争;我国从计划经济到有计划的商品经济,从建立社会主义市场经济体制到完善社会主义市场经济体制的演变,所以才有确立治国方略到实现治国方略的转变。所以,恩格斯说:“每一时代的社会经济结构形成现实基础,每一个历史时期由法律设施和政治设施以及宗教的、哲学的和其他的观点所构成的全部上层建筑,归根到底都的是由这个基础来说明的。”

(二)法治建设必须依赖执政党和政治领导人的强力支持

从执政党的层面看,从坚持、加强和改善党的领导到中国共产党必须始终做到“三个代表”再到加强党的执政能力建设和先进性建设;从依法治党、从严治党到科学执政、民主执政、依法执政,党的建设过程就是法治的推进过程。尤其值得注意的是,治国方略的每一次纵深推进都是体现在党的代表大会上,党的14大、15大、16大、17大,每一次大会都是治国方略发展的“助推器”。

从政治领导人的层面看,早在改革开放之初,邓小平同志就明确指出,为了实现四个现代化,必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制;江泽民同志反复强调,没有民主和法制就没有社会主义;胡锦涛同志也说,坚定不移地实施依法治国的基本方略,是国家长治久安的重要保障。从世界范围看,政治领导人的法治思想对法治建设都将起到巨大作用,比如杰斐逊、汉密尔顿等人的权力制约与平衡的宪政思想就体现在了1787年的美国宪法中;《法国民法典》成为大陆法系形成的重要标志就直接与拿破仑的努力是分不开的。

(三)法治建设必须依赖集体的力量

治国方略的发展是社会主义法治理论不断发展、深化和完善的结果,是法学家、政治学家、社会学家、经济学家、伦理学家等共同参与的结果,是集体智慧的结晶。“如果没有法学家,我们实在难以想象法律可以成为一种职业性的活动,不可想象法律可以成为社会管理的有效方式。在这个意义上,法学家的品质和学问决定着一个国家的法治水平。”但法治不只是法学家的事,法治问题不单纯是法学的问题,它还触及到政治学、社会学、经济学、伦理学多个学科。“近几年,法学走上了交叉发展的道路,法文化学、法美学、法人类学、法律语言学等方兴未艾,相关论文和著作不断涌现,表明法学工作者不甘于在狭隘的小圈子里皓首穷经,能够综合相关学科的知识和方法,主动拓展研究领域,这是一种大气的学术发展思路,也是学科走向成熟的必然途径。”

(四)法治建设必须依赖良好环境

法治建设的良好环境包括良好的国内环境与国际环境。从国内环境看,国泰民安,稳定和谐,从国际环境看,和平与发展是当今世界的时代主题。正是有这样好的内外部环境,中国的法治建设进程才如此顺利。

(五)法治建设必须脚踏实地

任何事物的发展变化总有一个过程,必须点滴积累,才可能促成质的飞跃。治国方略也是如此,回顾中国近30年的增量法制变革,发生过若干次“飞跃”。改革开放之后一段时间的法制建设积累,推动了八二宪法的创制;民事、刑事诉讼实践与行政管理法制化实践,促成了行政诉讼法的出台,树立起中国行政法治建设的一块里程碑;部门法制建设的长期积累,推动了依法治国方略的出台。整个治国方略的探源过程,其实就是一个寻找目标、提出目标、确立目标、实现目标的过程。

总之,发展经济,夯实法律的依存基础;尊重规律,发挥人们的主观能动性;营造良好环境,调动各个方面力量;提高公民法律素质,培育公民法治精神,建立社会主义法治文化是建设法治国家所必需的。惟有如此,“依法治国,建设社会主义法治国家”的目标才可能实现。

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