我国高等教育集权管理体制生成逻辑分析

罗建国

[摘要]在“大一统”文化传统影响下，我国习惯于用集权管理手段管理公共事务，加之新中国成立之初奉行“以俄为师”治国方略，用“全能理性”制度设计规约各种社会生活，高等教育被纳入到政府一元化规制之中，成为政府部门的附属机构和下属单位。另外，就现代大学的成立而言，我国的大学是民族国家本着富国强民的理念而建立的，不像西方大学是知识人自发自为的产物，大学的“外生性”也决定了我国大学长期以来一直缺乏自主办学的品格，习惯听命于政府办学。我国高等教育集权管理体制的生成是内、外因素综合作用的必然结果。

[关键词]高等教育；集权管理；体制

[中图分类号]G646[文献标识码]A[文章编号]1672-0717(2009)05-0039-05

制度(政策)是决定人类进步和社会发展的重要因素，不同国家与地区发展水平的差异，最终可归结为制度安排和制度选择(政策)的不同。正如张维迎先生所言：制度是国际间竞争的核心所在。然而，制度的设计不是随心所欲的，它要受到相应的制度环境的制约。制度环境是指一个国家最基本的制度规则，包括社会政治、经济和法律等基础规则，也包括千百年来所形成的社会文化心理和民族习俗等非正式规则。就制度环境与制度安排的关系而言，按照平乔维奇(Pejovich Svetozar)的理解，制度环境“与游戏规则有关”，制度安排则是“在制度结构之内进行的社会相互作用”，是指游戏本身，也是有规则的，但它的性质、范围、进程都为制度环境这一相对基本的“游戏规则”所决定。就我国的高等教育政策而言，具有权力高度垄断的特点。我国集权制学位授权政策的形成，与所处政策环境相契合，有其生成的“合理性”。

一、“全能理性”制度设计奠定了高等教育集权管理的基调

根据新自由主义思想家哈耶克的社会秩序分类学理论，人类社会的秩序可以分为“建构的唯理主义”与“进化的理性主义”两种。其中“建构的唯理主义”者相信人的理性无限，能正确判断事物的价值以及预测事物未来发展的方向，在建构主义看来社会秩序只是人的理性设计的产物；而“进化的理性主义”却认为“文明于偶然之中获得的种种成就，实乃是人的行动的非意图的结果，而非一般人所想象的条理井然的智识或设计的产物”。哈耶克从人的知识有限观出发，一方面尊崇“自生自发社会秩序”，认为这种社会秩序才可能有效运用分散于个体的知识，从而使得社会自发演进所需要的智识源泉得以保证。另一方面，哈耶克对各种“建构的唯理主义”进行了批驳，并将“社群主义”归于“建构的唯理主义”予以否弃。他认为“社群主义”乃是一种精英统治，其在理论层面将政治精英假想为完全理性的人，忽视了“精英人才”也只具备有限的认识能力和有限知识的事实；其在实践层面以理性的计划替代人的自我设计与自我决定，从而限制了人的主体能动性的发挥，阻隔了“自生自发秩序”所必须的分散知识的运用，必将导致创新动力不足并最终延缓社会的发展。在此，我们姑且不论哈耶克思想观点的是非曲直，只借鉴其关于社会秩序分类的思路和方法。在笔者看来，现实世界中纯粹的“建构的唯理主义”或“进化的理性主义”社会秩序都不多见，但在不同的意识形态和国家管理体制下，必然会在二者选择上出现倚重倚轻现象，从而使社会秩序呈现出相应模式与特征。哈耶克的理论无疑为我们分析社会秩序提供了思维的框架，使我们对各种社会秩序的形成机理与运行方式有较为深刻的理解。

1949年新中国成立后，中国共产党作为新的执政党全面掌握了国家政权，并按照新的施政纲领对社会进行全面改造。在中国共产党的领导下，我国在短期内完成了从新民主主义革命向社会主义革命的转变，在恢复国民经济的同时着手有计划的社会主义经济建设。随着社会改造的深入，计划体制成为控制整个社会运行的核心制度，市场要素完全从经济领域淡出。由于政府全面控制全社会的物质生产和分配，中国的经济体制带有了相当的政治化色彩，以至于成为了一种“政治主导性”经济体制。经济基础决定上层建筑，这种体制具有一种“弥散性”的功能，使得整个社会生活形态体现为层层依附关系：个人依附于工作单位，单位依附于政府，下级依附于上级，地方依附于中央。这种强依附关系，既是计划体制的产物，又有利于计划制度的实施，从而使整个社会形成了牢固的集权控制模式。高等学校改革作为社会主义制度改革的有机组成部分，自然被纳入了政府集权管理框架之内。1950年中央人民政府政务院通过颁发《各大行政区高等学校管理暂行办法》、《关于高等学校领导关系的决定》等政策，明确了教育部对高等学校的领导职责，并具体指出“中央教育部得视条件，有计划、有步骤地将各地区高等学校收归中央教育部领导”。中央在完成了对高等学校宏观管理体制的改革以后，紧接着又按照计划体制的要求对大学的运行机制进行改革。计划经济作为比较典型的“理性建构主义”的制度安排，其特点主要在于一切社会生活都是在严密计划安排之下进行的。中央政府不仅从宏观层面如立法、规划、评价等方面对大学进行管理，而且将管理触角延伸到大学组织内部层面，对大学的办学目标、培养计划、机构设置、人事安排、招生分配、学科专业的设置与调整等也进行严格的规定。在政府的严密控制之下，高校已经成为了政府的一个附属单位，一切办学资源与指令来自于政府，背离社会面向政府办学成为生成发展的唯一路径。

我国集权高等教育管理体制的形成，还与全面学习苏联的办学经验有关。建国之初对高等教育的改革就深受苏联的影响，很多方面甚至于就是复制了苏联的办学模式。早在建国之前的1949年6月，毛泽东在《论人民民主专政》一文中就提到“苏联共产党是胜利了，在列宁和斯大林的领导之下，他们不但会革命，也会建设。他们已经建立起来了一个伟大的光辉灿烂的社会主义国家。苏联共产党就是我们的最好先生，我们必须向他们学习”。同年10月，国家领导人刘少奇也指出“我们要建国，同样必须‘以俄为师，学习苏联人民的建国经验”Ⅲ。在“以俄为师”思路的指导下，我们开始仿照苏联的办学模式对我国大学进行改造。这种模式的办学目标和特点是：大学是国家事业的一个组成部分，大学的任务是为无产阶级专政服务，为国家培养建设干部；大学直接服务于计划经济建设的需要，特别是工业(尤其是重工业)的需要，注重培养技术专家和技术管理干部，强调通过各种专业的设置，培养实用人才；大学类型主要由单科大学与文理科综合大学构成；大学组织是“大学——系”的双层结构，系内设专业、教学研究组；教学制度以专业为中心，按照统一的教学计划开展教学活动；高度重视政治课教学”。具体而言，这种“学习过程”主要通过以下具体做法将之落到了实处：(1)完全按照苏联的办学模式建设新的高校，并作为榜样在全国推广。中国人民大学和哈尔滨工业大学就是完全按照苏联模

式新组建的高校，其中前者是一所社会科学为主的文科高校，主要为国家培养社会主义事业所需要的干部人才；后者作为一所工科为主的大学，主要为国家培养理工科人才。同时，将北京师范大学作为学习苏联的改革试点院校。1951年5月政务院批准的《关于1950年全国教育工作总结和1951年全国教育工作的方针和任务的报告》提出：“大力加强中国人民大学、哈尔滨工业大学和北京师范大学的工作，并及时总结和推广经验。”通过典型引路，在全国高校范围内掀起了向苏联学习的运动。(2)开展院系调整和专业设置的调整工作。按照苏联模式“根据经济建设部门对口培养人才”，重点发展单科性院校，减少综合性大学的数量，将旧的综合大学改造为文理科大学。从这一思路出发，调整出了工、农、医、师范、财经、政法等学科，或新成立专门学院，或与同类院校合并。总之，这些新“成立起来的单科院校既保证了对口经济建设部门所需专业人才的培养，又利于政府对大学实行有计划的管理和领导”。(3)对大学内部组织结构进行调整，全面取消学院建制。我国原来的综合大学的组织结构是“大学——学院——系”，但学习苏联后，取消了院级结构层次，在系科下面设置了专业，每个专业以教研组的形式组织开展教学科研活动。这样，大学的组织结构就由原来的“校——院——系”变为“校——系——教研组”。大学组织结构的调整强化了按专业培养人才的模式。

通过向苏联学习，我国形成了高等教育的集权管理体制。杨东平同志在论述这段改革所带来的结果和影响时指出：“中国高等教育从此纳入了苏联式的高度集中计划和专才教育的模式。其特点是教育计划与国民经济计划紧密相连，国家对教育实行高度集中统一的计划管理：按产业部门、行业、甚至按产品设计学院、系科和专业，教育的重心放在与经济建设直接相关的工程和科学技术教育上。”从此大学组织成为了政府部门的一个附属单位，其存在的价值体现为国家实现既定社会发展目标的工具。行政权力成为指挥高校运转的唯一权力，计划指令成为高等学校办学的唯一依据。大学失去了自主办学的权力，“大学人”活动空间被严重侵占，大学作为学术组织的特性被极度消解和遮蔽，以至于曾经作为神圣知识殿堂的大学与其他社会组织毫无二致。这种政府主导的背离学术组织特性的改革，给大学的发展带来了深重的负面影响。政府对大学进行改革的初衷是为了使大学为社会主义建设服务，从短期的时间范围来看也的确收到了一定成效，在建国之初为国家培养了大量技术型人才，尤其是工科技术人才。但过于专注于短期的目标，就易于忽视长远的使命。大学作为一个背负长远使命的组织，它有其独特的生命机制与运行逻辑，政府自上而下的制度安排往往会窒息它的发展，从长远来看，最终也会影响其对社会发展所做的贡献。建国之初集权体制的消极影响一直在阻碍我国大学的发展，上个世纪80年代以后的一系列改革，实际上可视为对上述集权管理体制的纠偏。

二、国家主导的大学生成传统制约了自主办学品格的形成

我国现代意义的大学是“移植”的产物，国家意志在其生成演进中一直扮演着决定者的角色。清朝末年，满清政府饱受西方列强的欺凌侮辱，在坚船利炮摧毁了其泱泱大国唯我独尊的优势心理之后，开始寻求自我图强的出路，并制定了“师夷长技以制夷”的基本国策。建立现代大学，培养有技术、懂管理的高级专门人才，迅速发展近代科技、军事与工业被提上了议事日程。1862年建立了京师同文馆，此后，在洋务运动以及后来的维新运动期间，一批以培养精通“西学”人才的外语、武备、科技、技艺学堂纷纷面世。1898年，我国现代意义上的大学——京师大学堂建立，清政府颁布了《京师大学堂章程》，首次以制度化的形式对我国大学的性质、任务、管理体制进行了规定，它不仅是京师大学堂的章程，也是清政府关于整个大学制度的构想，是此后“学制的雏形”。可见，我国现代大学形成之际，就面临着政府的高度控制，乃至于本身就是政府“控制”的产物。这种政府控制下的大学生成与西方大学的生成逻辑相比，存在明显的差别：我国的大学制度是“外植”的，而西方是“内生”的。西方的大学制度经历了一个漫长的演进过程，这其中不乏与世俗政权与教皇权力的争斗与妥协，也不乏对自身发展实践经验的总结与凝炼。具体来说，欧洲现代大学是学者行会寻求自我保护的制度安排的产物，它是知识分子独立自由探究学问的场所，是满足其追求知识的闲逸的好奇的理想家园。因此，他们十分珍视学术自由、自主办学的大学精神，以至于被内化为“大学人”的一种内在品质，对于有违上述精神的外界强力干预，他们不惜以迁校、罢教(课)等极端形式进行抵制。尽管随着社会的发展，大学在民族国家发展中的地位日显突出，政府与大学二者关系也从疏离走向了合作，但国家政府对大学作用的边界始终保持得较为完好，大学自主办学的传统也得以薪火相传。反观我国，大学的生成逻辑不是学者群体自发组织的结果，而是政府外力作用的产物。我国大学产生于经济凋敝、国力贫弱、列强侵略的内忧外患之时，政府组建大学之初就怀有富民强国、立志图新的期许。在政府主导的生成机制之下，诸如自主办学、学术自由等大学精神对于大学发展的重要性认识不够，自主办学的品格没有形成，以至于政府可以随意僭越大学自治的边界对大学进行干预。在这样的背景下，“自由之思想、独立之精神”只是成为我国大学的理想诉求，远未成为办学实践的指导。所以，我国大学表现出强政治依附性特征，受社会政治环境的影响较大。长期以来，我国大学缺乏自主办学的传统。

三、“大一统”文化传统为集权管理体制提供了适宜的土壤

“大一统”是我国文化的基本特征，这种文化取向为我国集权管理体制的形成提供了适宜的土壤。在我国社会发展历史上，中央集权管理体制一直是社会治理结构的主要模式，而且在相应文化机制的维护下，中央集权体制是如此根深蒂固，牢不可破。首先，这套文化机制的核心是“家国同构”。在我国文化中，“国”和“家”是一体的，从汉语“国家”一词中可以感觉到二者关系之紧密。在这种“家国”一体的文化同构中，个人不具有严格意义上的主体地位，“人”的真实内涵是社会的“群体”，而不是“个体”。因此，个人的权益是遮蔽的，必须让位于国家民族大义，所谓“君子喻于义”或“先义而后利”。只是，这种“义利观”是按照封建统治阶级的价值标准确立的，在这种义利观之下，个人只是统治阶级达至自身目标的工具。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。封建皇帝将整个国家作为其私有财产对待，在封建君王“家天下”的观念中，总是幻想创建万世基业，并用强权牢牢控制整个社会系统，以期实现国家政权的族内更替，一部中国史，就是一部家族统治史。其次，“后喻型”文化结构鼓励保守，扼制创新，便于既定社会结构的稳定与维护。长期以来，儒家

文化作为官方文化当阳称尊。而儒家文化的一个典型特征就是要求人们“约之以礼”，各安其位。封建统治阶级的礼制，不仅大的方面有“三纲五常”，而且，各种社会生活都有繁文缛节，要求人们严格遵照执行，做到“思不出其位”，不仅“非礼勿言，非礼勿动”，而且“非礼勿视，非礼勿听”。我国传统文化中，这种“礼”已被内化为人们的思维模式与行为准则，以至于“礼”乃先定之物，既定之物，不可变更之物。“礼”成为了“毋庸置疑”的“真理”。另外，我国传统文化强调“秩序和等级”。传统文化鼓吹君权神授，并且将现行社会不平等身份和政治秩序灌之以宿命论的色彩，从而取得了一种先天的合理性。用因果轮回说教化人们隐忍退让，等待来世的因果报应。中国传统政治文化强调权力距离，“天地君亲师”——人从降生于世，就有“如山般沉重”的权力和身份位阶压得你抬不起头来，让人从心底里产生无助感和渺小感。受权力之欺凌越甚，对于权力的膜拜就会愈甚，依附于权力，对权力的渴求就成为国民普遍的价值选择。在这种政治文化背景下，由于权力缺乏制约和监控，官史往往纸醉金迷，奢侈无度。“一朝权在手，便把令来行”。手中握有权力后，便会发挥到极致，不仅自己假公济私捞取好处，而且“一人得道，鸡犬升天”，亲朋故友也可蒙受恩泽。

值得指出的是，长期以来，我国传统文化形成了一套自我演化和复制的机制，其中教育作为文化传承的主要工具，起到了重要作用。在传统文化中，教师被赋予了很高的地位，“天地者，生之本也；先祖者，类之本也；君师者，治之本也”。教师与“天、地、君、亲”并称，可见其地位之尊。我国传统文化一直倡导“师道尊严”，学生必须恪守师道，严承师说，以致于“言而不称师，谓之畔(叛)；教而不称师，谓之倍(背)。倍畔之人，明君不内(纳)，朝士大夫遇诸涂不与言”。结果，培养出来的学生多“继承型”，少“创造型”，由于他们“唯唯于先师之教，诺诺于圣贤之道，只以守护文化财产为己任，而不以这些财产投资再生产为己任”。可见，教师成为了封建文化的“卫道士”，培养出来的学生也是封建文化的忠实拥趸。封建科举选仕制度对封建文化的传承也功莫大焉。科举以儒家文化典籍作为考试内容，不仅以僵化的考试束缚着人们的思想，而且灌之以“万般皆下品，唯有读书高”、“书中自有颜如玉，书中自有黄金屋”等从政价值理念激励学子考取功名。广大读书人在科举的旗帜下皓首穷经，不仅成为了儒家文化的衣钵传承者，一旦掌握政权，又成为了封建文化的忠实捍卫者。我国传统封建专制文化在教育机制的作用下，延绵不绝，生生不息。

在此，我们并不认为上述三个要素对于我国高等教育集权管理体制的形成具有同等重要的作用，相比而言，集权的政治文化传统对其他两个因素具有决定性的影响作用。因为文化的影响是潜在而持久的，在集权文化的浸润下，各种社会制度被赋予了集权的特色与秉性。在后续的制度变迁中，由于受到“路径依赖”效应的影响，我们的制度改造思路始终难以脱离集权体制的束缚，所以政策变迁结果体现为“新瓶装旧药”，一直未能走出集权制度模式的老路。对此，陶东明先生有清晰的认识，他认为“源远流长的集权传统与深重的民族危机结合在一起，使得中国的政治发展并未走向西方的民主、法治道路，而是建立了单一的革命政党，通过它来发动规模宏大的社会、政治革命，最终建立起空前的全能主义政权，实现全面的社会整合”。

(责任编辑黄建新)