以人为本与立法的民众参与

庞 凌

以人为本的法律理念在价值层面上强调人具尊严、人是目的、人为主体。就立法这一国家定规立制的活动而言，要做到以人为本，不仅要求法律在内容上的人本化、人性化、人道化，更为基本的是，在立法的程序过程中，要尊重民众的主体性地位。便利民众的普遍有序参与。

一、民众参与立法的意义

立法关系着社会各方的利益需求的维护、增进或损害的制度安排，社会主体应当通过一定的渠道，以一定的方式，对立法施加影响，进行参与。众所周知，宪政制度的一个基本原则就是参与原则。公民拥有常规的、有保障的表达个人利益要求的机会和渠道，这是政治道义性的要求。罗尔斯认为，政治正义就要求所有的公民都应有平等的权利来参与制定公民将要服从的法律的立宪过程和决定其结果。宪法必须确保一种参与、影响政治过程的公平机会。正因如此，参与原则是适用于各种制度的，尤其是立法和制定政策的活动，所有的公民都应有了解政治事务的渠道，他们应该能够评价那些影响他们福利的提案和推进公共善观念的政策。只有参与原则被满足时。所有人才都具有平等公民的相同地位，他们的主体性才得到了尊重。如果没有人民意志的自由表达，民主就丧失了赖以存在的正当基础：没有社会主体的积极参与，立法就成为少数精英的政治专利。因此，要实现民主立法的这一原则，就要求政治制度提供多元化、畅通的民众参与政治生活的渠道。以人为本的立法活动必须摆脱政府垄断的色彩。只有经由民众有序参与的民主立法程序产生的法律才可能真正成为吸纳民意、协调社会各方面利益关系的规范，成为合法之法，真正体现以人为本的精神。

民众的普遍参与不仅是立法民主的要求，也是立法科学的重要保障。以人为本的法律必须要体现人民大众的利益诉求，切合人民大众的现实需要。虽然现代社会关系越来越复杂，社会管理和控制的专业性日益增强，立法活动因此也变得越来越机构化、专业化，过分地强调立法的普遍代表性与立法的审慎要求之间可能存在龃龉冲突。但是，这并不否定民众立法参与的价值和意义。民众既是法律创制的真正主体，又是法律的承受者，他们的社会实践是法律所要规范的对象，他们每个人的立场、利益、价值观的不同，会从不同的角度去影响、评价、充实法律，真正以人为本的法律，必须体现、反映人民大众的诉求。也只有这样，所制定出来的法律的科学性才有了根本的保障。

民众普遍有序参与立法也有助于提高立法的权威性，减少社会冲突。尊重民众在立法过程中的主体性地位，使民众的诉求在法律中得到充分的肯认和体现，立法真正成为了民众的自我立法，这就大大增强了公众对立法的认同感，进而促进了法律的权威性和实效性的提升。立法机构由于获得了来自生活世界的民意基础。也可以摆脱软弱无力感和由此导致的立法滞后与法律缺位。在公众的利益诉求有了较畅通的表达渠道之后，还可大大减少群体性社会冲突的发生，促进社会和谐和安定。议会的民主辩论是街头对垒的替代物，而日常民主的意见表达则是周期性大规模群众运动或群体性抗议的替代物。因此，包括对利益进行初次分配的立法行为在内的各类政治活动中，保障公众有序参与是以人为本、构建和谐社会的必然要求。

最后，根据亚里士多德的“人是政治动物”的命题，人是注定要过政治生活的，不参与公共生活的人是不完备的。公民参与立法活动，不论这一诉求最终能否实现，这一过程本身就是重要的历练。可以唤醒人们的权利意识和民主意识，有助于公民心智的成熟、自我的完善和公民社会的建设。

二、民众有序参与立法的主要途径

以人为本的立法要求保障公民的有序参与，因而必须激励人们的立法参与意识，通过建立便利、人性化的参与方式和途径，以便在立法中表现和实现各个群体的利益。具体而言，民主有序参与立法的主要途径有：

1立法听证。立法听证会是国家立法活动向公众公开的重要形式，也是公众参与立法的重要途径。在民主法治化程度较高的国家。公民在立法方面的听证权利正在成为公民的一项基本权利，在一些重大法律问题上，公开听证制度正在与公民投票制度相结合，成为直接民主制的一种重要形式。立法昕证制度建立起了国家机关与公众就立法事项进行对话的平台，使公众的参政诉求纳入到现行体制内得到有序释放，也能给立法机关决策提供丰富的信息。成为确保立法民主科学，更好地实现以人为本执政理念的基本措施之一。

2立法游说。立法游说是伴随西方代议民主制度运作过程而发生的，指的是利益集团基于自身利益考虑，通过游说议员进而对立法施加影响的活动。立法游说实际上是民意表达的一种方式，是一种正常的政治参与活动。是民主权利行使的重要方式。一个多元化的民主国家，各行各业基于不同的利益，为了争取该团体的私利或社会的公益，向议会进行游说，其合法性毋庸置疑。在民主的社会中，任何人、任何团体都可以按正当的渠道表达其意见，这也是民主政治的真义。正当的立法游说可以促使审议中的法案，容纳更多的民意，并使将来制定完成的法律更加允妥。提高立法品质。但立法游说如果失去了法律规制，必将伤害民主体制，损害弱者利益，滋生权力腐败。由于利益集团因素的影响，立法游说常常使社会上居强势地位和既得利益者的利益被过度代表，居于弱势地位者的利益则无人代表或明显代表不足，自然会造成立法不公。不仅如此，当议会成了利益集团相互倾轧的场所，人民只是政客们用来说事的符号时，一种被用来设计直接代表人民、为人民看守主权的立法机关，最终可能成了背弃人民意志的政治厩房。失范的立法游说必然导致代议民主变形变异，并滋生、助长各种腐败，因而立法游说的相关规范措施极为必要。

3立法辩论。在现代社会中，人们的利益是多元化的，但利益的冲突乃至对立，并不排斥协商解决的可能，通过直接、充分、平等的对话，在博弈中妥协，在公平基础上实现利益最大化。“权衡冲突各方的争议，从而形成政策、制定法律的过程便是妥协的过程。”这样的过程无须要求任何一方对任何人作出不可忍受的牺牲，或强加不可忍受的不公平。这样的过程生成的法律公平性是可欲的。而在这个制度性妥协机制中公开的辩论是至为重要的一环。正如～份令双方满意的合同是谈判出来的，一项体现各方利益的法律也应该是辩论的结果。立法必须辩论，通过持有不同立场的立法代表对于法律表示的不同意见，既提高立法质量，又容易反映不同地区、行业人民的愿望和要求，使各种价值和利益主张得以充分表达，为不同利益的沟通和妥协创造条件。同时通过立法辩论，使不同的利益代言人相互竞争，也有利于防止立法由于声音的单一所带来的偏激和极端。如果说结社是使相同、相近利益者得以联合、壮大和互相支持，辩论原则则既有助于不同利益的表达和沟通，又有助于防止同质群体的过于偏见和偏激，防止群体两极分化带给立

法的负面影响。

除了上述途径外，民众参与立法的形式还包括提出立法建议、进行立法监督、特别重大问题的全民公决以及通过互联网、电视、报纸参与立法讨论、论证和评议、召开立法座谈会等形式。

三、民众有序参与立法要注意的主要问题

立法的民众参与需要整体宏观政治民主的保障，否则，会大大降低民众参与的实效，甚至使其形式化、工具化，即“政府通过公民参与的形式达到训导公民的目的或者摆样子看”。当然，宏观层面的政治民主不可能一蹴而就，需要有序、渐进地推进。但就我国目前保障民众参与立法的各项制度的具体落实而言，其中特别要注意的是如何保障社会弱者有效地参与立法进程以及如何真正落实结社自由权。

真正的民主反对任何形式的歧视弱势群体。立法的参与应该是平等的。然而，社会弱势群体的主体地位和诉求，往往容易被湮没在多数人的喧嚣声中，排斥于政治进程之外。“国家行为并非恣意妄为，而是基于被召集参与规则制定过程的人民所颁布的预先制定之规则。然而，在这种途径中固有地存在一个严重问题。这种想象中的平等和民主参与，对于那些在接近该制度时遭遇事实上障碍的个人和团体而言，结果只是维持一种仅为形式的、很大程度上无实效且故弄玄虚之平等。”在这个时候，国家需要提供帮助，使他们也能参与国家的政治，特别是政府应该为社会弱势群体和政府之间的沟通提供制度安排，正视弱势群体的各种诉求，保障弱势群体平等的立法参与机会，这对于维护社会弱势群体利益，实现立法以人为本尤为重要。以人为本的立法必须追求实际的平等，因此，要尽可能在条件或起点上让不同的人处于同等的地位。所以，对弱者的特殊保护，表面上看似乎有违公平原则，但这是一种更为深刻的社会平等。

在立法的民众参与中，在利益主体多元化的时代，要为不同范围、领域和层次的利益群体提供平等保护，具有相同利益需要的人们就要结合成团体力量，以其团体行为参与立法，发挥单个人无法实现的利益表达、维护及主张功能。这一愿望的实现离不开结社自由的真正落实，正如有的学者所指出的：“结社自由作为一项公民权利，它保证的是，在一个人为无论任何原因或任何目的希望与他人结社或已经如此行为时，该行为针对国家或私主体的干预受到保护。作为一项政治权利，它对民主的存在和运行是不可或缺的，因为人们只有在能够与他人联合(成为一个政党、职业利益团体、组织或其他追求特定公共利益的社团)的条件下，才能有效地主张其政治利益。”也就是说结社自由的价值不仅在于它确认了个人与具有类似想法的人建立一个社团或加入一个既存社团的主体性权利：同时它也包括了一个既存社团为追求其成员的共同利益进行活动的集体权利。

最后，有必要指出的是，以人为本的立法必须强调民众的参与，政府必须为公民的参与提供足够的渠道，并防止将民众参与退化为公民“出场”、民主点缀、决策贯彻过程，但民众的参与应是合法有序的，它需要制度引导和规范。而且民众参与并非民主决策，立法毕竟是一项有着较强的专业性的活动，在强化民众在立法过程中的参与和作用的同时，也要尊重立法的专业性、技术性要求。