以人为本的制度操练

孙 莉

时下，“以人为本”在我国已成使用频率颇高、波及面积甚广的流行词汇。一种理念借助语言载体迅速且广泛传播，或许对于这种理念的深入人心是件应当欣慰的事情。然而问题在于，还存在着将“以人为本”与“制度性操练”分离甚或对立的倾向。例如，在以人为本的言说和讨论中，甚至有“以人为本还是以制度为本”这样的设问或以此为题做成的文章，仿佛以人为本就与制度之间存在水火不容的关系：以人为本是柔性的、亲民的、讲人情通人性的：制度则是刚性的、惩罚性的、不通人情世故的。于是，以人为本更多被理解和诠释为爱民亲民的姿态，体恤下情的策略，人性化的工作作风，重情理的问题解决方式，嘘寒问暖的工作态度，体贴入微的营销和服务，温馨的工作环境的营造，具体的生活待遇的改善，等等，而以人为本的制度品性和其制度上的操练则较少被关注。事实上，恰恰是以人为本的制度品性和制度修为才是以人为本之“本”。这不仅因为制度总是相对靠得住的，以人为本要由制度来成就和实现，而且因为，制度性就是以人为本的品性、素质、操守和作为。

一、以人为本与制度的内在关联

作为“以物为本”、“以神为本”的反题，以人为本是人与人相互对待的一种方式和尺度。正如美国哲学家罗尔斯所指出的那样，社会基本结构的正义是个人正义的前提，而社会结构首先是体制性、制度性、程序性的。因而，以人为本作为一种社会结构的安排策略，不只是关心民瘼、体恤下情的爱民、重民、恤民、亲民姿态，更不是仁政、德治的开明统治策略，以及挂在嘴上、写在纸上、作秀在脸上、作态在电视新闻里的标签、饰品或面子工程。在一方为国家或政府(广义上的)、另一方为公民个体(非臣民、子民、小民)的关系中，对人事与生命有着深切体察，对个体尊严有着真切尊重，将人的物质需求、功利计算、理性预期，以及对参与、平等对待、自主选择、意思自治、理性沟通、人格尊严和人性尊重的需要一并纳入体制和制度架构，是国家或政府的一种制度性修为。这种制度性修为所要求的是：合理分权的权力结构、有保障的人权体系、具正统性的权力权利关系、公正的社会体制和利益分配制度、正当的程序设置以及细致缜密的操作技术。在这个意义上，如果说以人为本被视为一种目标或理念，那么选择了这一目标或理念，就是选择了一种体制、制度和程序。

二、以人为本必须借助制度操练

既然以人为本在本性上是一种制度修为，具有制度品格，则体制、制度、程序性操练就是其题中应有之义。并且，只有制度性操练，才不至于使以人为本异化为统治策略、权宜之计、应景文章、作秀姿态、宣教口号和偶尔为之的门面装点。

首先，制度操练是一种普遍性的操练。制度所形成的规制和约束在空间上是普适的、一般的、统一适用的，只要是公权力就应在制度的规制和约束范围内，排除标准的差别性适用和适用上的随意性。

其次，制度操练是一种恒常性操练。制度所形成的规制和约束在时间上是稳定的、连续的、常态化的，它将公权力结构和运作机制以及对待公民个体的方式和尺度通过严格确定的规则、正当的程序要件、缜密的技术要求组织成常态化的作业，使之不被偶然、任意所左右。

再者，制度操练是一种确定性操练。制度不仅意味着一定行为与一定后果之间稳定的因果关系，以便建立确定的预期；也不仅意味着较强的操作性、可行性；而且意味着其被任意解释和滥用的余地大大压缩。得以最大限度地排斥随意和恣意。当然制度的确定性也是相对的，但其仍“完全可以通过制度性的协商与对话机制予以解决”。

最后，制度操练是一种程序性、技术性操练。制度总是具备程序和技术要求的，越是合理的符合人性的制度，其程序和技术要件也就越充分。同时，也不仅因为程序和技术要件完备的制度更具操作性、可行性和预期性，更因为所有具有实体指向的制度操练，都往往会化约和归结为程序和技术操练(如执政党与立法机关的权力关系多通过政党政策进入立法过程的步骤、方式体现：司法权相对于行政权的分离和独立格局会化约为其对行政行为的司法审查程序)。更为关键的是，相对于实体而言，程序和技术的过程属性使得以人为本成为能够被切实把握的每一当下的相对确定的过程。而控制了过程。也就在一定意义上控制了结果，换句话说，通过过程本身的正当实现了结果的正当。

三、以人为本语境下制度操练的具体内容

综合我们上述的讨论，以人为本的制度操练主要可被归结为以下三个方面：合理分权的权力结构、完备的人权保障机制和正当的程序设置，而正当程序操练是落脚点。

1权力无分立则人权无保障，以人为本便无从谈起。就对权力的防范和对人权的保障而言。一个合理分权的权力结构或宪政体制无疑是最为根本的。我国目前的权力结构在铺设这一根本前提方面不尽如人意，如它并没有排除高度集中的权力，也就没有将所有权力置于有效的制约范围之内。不仅如此，某些应具独立性的权力没有获得应有的独立地位，从而在体制上难以通过其权能牵制其他权力；没有为个体、社会群体作为一种独立的制约抗衡国家的力量铺设充分的制度性条件，也就使得基本的权利权力格局可能发生因正当性缺失而带来的危机。就中国而言，合理的分权体制恐难一蹴而就。但毕竟合理的分权机理应当被承认，最起码的权力的分化独立也并非必须假以时日，如司法权相对于行政权的独立，不仅最具理由、最为必要，且是当下最可能操作的；此外，个体和社会群体制约国家权力的独立力量得以形成的制度性条件的铺设也不是没有充分可能的。当然，由正当程序所形成的权力牵制关系有可能催发出权力结构的合理的富有意义的变化，但这仍不能代替权力结构本身合理化的努力。

2人权无保障也就不存在真正意义的以人为本。人权特别是政治权利的贫困是物质贫困和生存发展能力缺失的缘由，尊严和自由的被漠视是人自由全面而充分发展的天敌，因而，对人权、自由和尊严的尊重和保障是以人为本制度修为的基本内核。这种保障不仅意味着权利确认机制、权利侵害的预防和救济机制、权利阻滞时的国家帮助机制的充实和完善，而且意味着对自南原则的制度化遵循。自由的终极意义要求对于自由的限制或权力的介入必须遵循自由的原则，它包括以下几个方面：(1)自由限制的法定化原则。对自由的限制只能来自法律，非经法律批准和同意而对自由施加限制是非法和无效的。(2)自由限制的公开性原则。任何以未公开宣示的限制作为事后制裁个体选择行为的理由在逻辑上都是不成立的。(3)自由限制的具体化原则。在“法无禁止即自由”的意义上，自由的范周与禁止性规定的具体化、精细化程度成正比：禁令越是原则、笼统、概括，则留给权威性机构任意解释的空间就越大，对自由随意侵夺的可能也就越大。(4)自由限制的非目的性原则。对自由的限制不以限制为目的，

而以寻求自由共存的途径和方式作为理由。(5)自由限制的限制原则。对自由的限制本身不能没有限制。而应以保证最起码的自由为限，例如自由的本质内容不得限制，自由行使的物质条件或基础不得剥夺。(6)自由限制的反弹性原则。当自由的限制在严重违背自由的原则下运用时，人民可有抵抗自由，这也许是为极端情形备用的原则，但却是自由精神的内在要求。

3程序缺乏正当性就抽掉了以人为本的当下的现实过程，也就没有了可以连缀起来的以人为本目标的实现。强调程序的正当性，意在强调以人为本的制度操练在过程上的正当，并通过过程本身的正当实现和确证结果的正当。这一点在我国特别具有针对性。为了某种目的将人的自由尊严作为手段，“反右”、“大跃进”、“文革”是其极端表达；而改革以来只以物质生产或GDP的增长作为中心目标的发展模式，以及为所谓“公益”建设而进行的野蛮执法等，同样是这种倾向的当下注脚。限于篇幅，这里仅对正当程序的基本要素作如下提示概括。

第一，角色的分化和独立。其意义在于将人们基于人性及利益关切而形成的利益冲突的合理性作制度性确认，从而体现对个体独立地位、人性需求和人格的尊重。这一分化与独立导致决定权分散，使利益受影响的个体基于各自角色参与权力运作或决定制作过程，从而不再作为权力运作的受体存在。

第二。公开与开放。这是现代国家权力正统性的基础，也是对人的主体地位和尊严的制度性承认和尊重。主要内容包括以下几个方面：(1)资讯的公开。资讯开放当为一般原则，涉密范围由法律特别规定，国家负有公开的义务和责任，以保障公民知情权的实现。(2)传媒的开放。即以表达自由为据而形成的公众言论空间的扩大和开放。当然，传媒开放的前提是媒体的独立、社会化和切实的法律保障。(3)程序的公开。即公共政治决策(如执政党公共政治决策)程序，选举程序及立法、司法、行政等公权力运作程序是事先预设、公开进行的(除法律规定的例外)，而非任意设置、秘而不宣的。公开的不止是结果更是过程和程序，使个人或公众对与自己利益有涉的决策过程～无所知，却要其承受决定结果，是对其理性主体地位和尊严的无视。

第三，自由平等且具实质性的参与。参与的程序价值不只在通过参与克服政府的自利性和有限理性，压缩权力恣意的空间：不只在通过参与达成公众认同，使权力获得正统性：更在于参与是基于人的本性即平等参与、理性沟通、自主选择的程序设置，其本身就是人作为自主、负责和理性主体的人格确证。参与的程序装置包括听证、公听、选举、公决、议会游说、谈判、协商，以及如行政相对人的辩解、陈述，原被告双方与法官的论辩交涉，受刑事追诉者与刑事追诉机关的抗辩、对质等。必须强调，参与应是自由、平等和实质性的。自由的参与着重于：政见和意愿的表达及对有涉自身利益决定过程的参与是自愿的，既不被强迫也不受非法限制；参与不只意味同意和承认，也把异议、反对和批评包括在内。平等的参与追求的是：程序参与者在程序中的地位平等，在政见和意愿的表达及决定的形成上享有同等资格和机会，拥有平等的尊严和程序资源；对处于少数、弱者和不利地位的人的平等参与给予特别保护。实质性的参与强调：参与是制度化的；参与应能实质性地影响结果，结果须由程序形成。

第四，程序理性。这首先是指正当程序本能地与人类最基本的理性、常识和逻辑相契，具有符合理性的逻辑整合性和对非理性因素的排他性。其次指正当程序本身即是基于事实和证据平等对话、理性沟通、说服、论证、交涉和协商的合乎理性的过程。理性的程序体现对人作为理性主体的承认和尊重这一人本原理。

第五，对尊严、程序性人权和人性的尊重。人本化的程序所要捍卫和实现的是人之为人的一切，不只是物质上的利益，还有人格、尊严和理性。前述所有正当化要素的强调，都含注对尊严、程序性人权和人性的尊重。此外，尊重还透过一系列细节性安排体现。具体而言，程序不只是时空要素的技术性组合，在其形式、逻辑、技术的安排背后，充盈浓重的人本精神，逼促权力秉持对人的理性、人格、尊严的最基本尊重。

总之，以人为本是制度修为，亦是制度操练。我们当特别寄望的是体制、制度和程序上的修为和操练为人的尊严的尊崇地位和人自由全面而充分的发展铺设结构性前提。