云南岩溶地区石漠化防治的法律问题思考

刘 静 张铭化

[摘要]西南地区的石漠化危害和北方沙漠化、黄土高原的水土流失一起,被并称为中国的三大生态灾害。石漠化是在脆弱的岩溶地貌基础上形成的一种荒漠化生态现象,能导致可耕地面积减少,涵养水源能力减弱,旱涝灾害频繁,小环境气候的恶化,毁坏自然景观和生物多样性等多种生态危害。云南是中国岩溶分布最广泛的省区之一,由于特殊的地貌和气候,全省荒漠化和潜在荒漠化土地面积大、分布广,如不及时有效的治理将导致难以弥补的危害。本文分析了云南岩溶地区石漠化现状以及由石漠化引起的生态危害,阐述了现行法律关于防治石漠化的规定,并对防治石漠化危害提出了法律对策。

[关键词]云南 土地石漠化 生态 法律

一、云南岩溶地区石漠化概述

石漠化是在脆弱的喀斯特(Karst岩溶)地貌基础上形成的一种荒漠化生态现象。喀斯特原是南斯拉夫西北部伊斯的里亚半岛石灰岩高原的地名,意为由碳酸盐岩构成的地质、地貌景观。我国西南岩溶石山区生态环境十分脆弱,极易被人类活动破坏。不合理的人为活动参与岩溶自然过程,造成植被退化、水土资源流失,导致岩石大面积裸露或堆积地表,而呈现出类似荒漠景观的土地退化现象,这就是石漠化。严重的石漠化导致岩溶石山地区可耕地面积减少,土壤肥力下降,涵养水源能力减弱,旱涝灾害频繁,引起小环境气候的恶化,毁坏自然景观和生物多样性。西南地区的石漠化危害和北方沙漠化、黄土高原的水土流失一起,被并称为中国的三大生态灾害。

云南是中国岩溶分布最广泛的省区之一,由于特殊的地貌和气候,全省荒漠化和潜在荒漠化土地面积大、分布广,云南省采用现地区划调查与遥感技术结合的方法,开展了岩溶地区石漠化土地监测工作,监测范围主要涉及岩溶面积占全县国土总面积30%以上的65个县区756个乡镇。监测工作历经近半年的野外调查和4个多月的内业统计分析,形成了《云南省岩溶地区石漠化监测报告》,经国家林业局质量检查验收合格,同意云南省监测结果。据监测结果表明,截至去年年底,65个岩溶县中,监测面积791.25万公顷,其中:石漠化土地面积288.14万公顷,占监测区总面积的36.4%;潜在石漠化172.57万公顷,占监测区面积的21.8%;非石漠化土地330.54万公顷,占监测区面积的41.8%。据中国工程院测算,石漠化的推进速度是25年面积翻一番。专家预测,在我国石漠化现象最严重的贵州、云南、广西三省区,百年之内若不及时治理,将有一半国土面积成为石漠化。

二、石漠化的生态危害

首先,土地石漠化使土壤更加稀薄,植被覆盖率低,岩石更趋裸露,可利用耕地减少。如砚山县红甸乡、莲花乡,2000年与1975年对比,岩溶区原有耕地面积减少1O%左右。石漠化使得土壤贫瘠,土地质量变差,生态效率降低,生态系统内种群数量下降,种群结构单一化,功能下降,生态环境呈恶化趋势。

其次,石漠化使得表生带涵养水源能力下降,地下水系统特别是岩溶地下水对降水的响应迅速,环境对降雨的调蓄能力严重降低,造成可有效利用的水资源枯竭。如在滇东南已调查的106个大泉暗河中,有4O%的大泉暗河流量出现3O%～5O%的明显减小,有5%的大泉出现枯季断流;南洞暗河雨季流量峰值变大,并与降雨同步,基流普遍减小。

再次,石漠化使森林植被对气候的调节功能减弱,导致小气候改变,水土保持能力逐步丧失,水土流失加剧,旱、涝灾害频繁。除此之外,石漠化地区环境恶化,温室效应加剧,酸雨逐年增多,影响城镇居民的正常生产生活,如宣威、安宁等县(市)由于酸雨影响,粮食产量有不同程度减产。

最后,石漠化使生物多样性遭到破坏。在近几十年中,不断扩大的石漠化和喀斯特天然森林的减少,湖泊的人为过度开发利用和灌木丛林被砍伐,使喀斯特生态系统的多样性正趋向简单化,水土流失严重,生态功能失衡。很多珍稀濒危植物正面临灭顶之灾。

三、云南岩溶地区土地石漠化防治的法律对策

1.制定关于土地石漠化防治的法规及规章

土地石漠化现象为西南地区所特有,如果制定专门的法律或法规立法成本过高,况且国家和地方各级政府针对水土流失和土地荒漠化现象制订、颁布了一批配套法规,基本形成了由专门法律与相关法律、法律与地方法规相结合的法律法规体系,以现行的《水土保持法》为依据,存在石漠化生态问题的地方人大和政府制定适合当地情况的地方法规和规章是最好的选择。(1)在石漠化防治法规起草和统一审议中,把不与国家法律、行政法规相抵触的原则,作为地方立法的红线,严格把关,坚决反对地方立法中的地方保护主义和部门利益倾向。(2)高度重视和解决好石漠化防治法规的可操作性,主要做法有:加强立法调研;处理好前瞻性和现实性的关系;处理好实体性规定与程序性规定的关系;主体以及责任要明确做好法规的配套工作。(3)从本地实际情况出发,以云南的地方特色和“石漠化”状况的功能和性质定位,建立起适合地方特色的“石漠化”防治法规,并做到因地制宜。内容包括水土资源可持续利用、公众参与、水土保持机构、法律责任和争端解决、投入及补偿机制、监测、监督检查等的规定。

2.确定云南土地石漠化防治应遵循的基本原则

(1)坚持因地制宜原则。云南省的土地石漠化有自己的特点,在实践中治理石漠化要遵循因地制宜的原则,不可盲目的套用国家或者其他地区的相关经验或规定。比如把石漠化土地分为严重石漠化地区、轻度石漠化地区、潜在石漠化地区,建立不同的防范对策;加大农田水利建设的管理力度;建立荒地承包和流转制度,抓紧退耕还林、封山育林和植树造林的管理。(2)公众参与原则。单一的政府动刀无法切实落实石漠化的治理工作,听取公众的建议和意见,制定让公众参与进来的政策规定,在管理小组中吸纳普通公众,赋予公众听证的权利,都有利于石漠化的治理工作。可以借鉴美国的经验,美国《标准水土保持法》全面赋予了公众参与的权利,法案赋予了居民申请权、听证权、选举权和申请改动权。即整个水土保持组建和运行的全过程,居民都有资格参加。

3.云南土地石漠化防治应确立的基本制度

(1)水土流失的监测和预警制度。整体改善云南省日趋恶化的石漠化现状,必须对全省范围内的森林资源、草原资源、生物多样性、水土流失、草原“三化”、土壤有机质含量、农业面源污染和工业及生活污染、土地荒漠化、石漠化及水资源年际变化、气候变化、防灾减灾、应急救援等,及时做出监测和预警。应尽快建立石漠化监测与预警制度,形成石漠化状况监测和气象预警、灾害预警体系,为石漠化的治理提供科学依据。(2)容许土壤流失量制度。根据科学的测算,制定容许土壤流失量,使计划管辖区内的土壤流失量维持在或低于允许土壤流 失量。开发建设项目水土保持方案编制中,可能造成的土壤流失量预测是流失防治区划分和水土保持措施数量、标准的确定及措施优化配置的基础。预测的内容是否全面、分区是否合理、方法是否科学等,直接关系到预侧结果的客观性和准确性,也就直接影响方案质量的高低和水土流失防治的成败。这是借鉴美国伊利诺斯州实施的允许土壤流失量制度,它制定了一个计划,每年都有一个目标,通过逐年的控制,达到一个总的目标。(3)自然资源开发统筹制度。现行法律法规对于造成土地沙漠化、水土流失的责任没有明确规定,使执法主体难以明确,不能准确地用法律规范人们的经济活动。由于市场经济的刺激,在高额利润的诱惑下,一些农民弃农耕,以采掘为致富捷径。行政部门越权审批林地、草地滥垦现象严重,有必要制定统筹开发的制度,促进可持续发展。(4)土地石漠化重点防治区制度。在石漠化严重的地区建立重点防治区,集中力量进行治理和恢复。(5)突发地质安全事件应急处理制度。石漠化属于地质问题,当石漠化出现或严重的情况下,必须有一套行之有效的应急处理制度,指导相关部门进行防范和治理,尽快的恢复生态,消除危机。(6)土地石漠化防治的法律责任制度。对违反规定实施环境保护行政审批造成重大石漠化质量事故的;违反规定实施行政处罚或者有案不查,造成石漠化恶化严重后果的;发生重大或者特大石漠化质量事故,未按规定报告或者未及时、妥善处理的环保行政主管部门或其他行使环境监督管理权的部门,将给予其主要负责人和其他直接责任人追究法律责任。

4.西南土地石漠化防治应建立完善的管理体制

(1)设立石漠化防治委员会,专门对石漠化问题进行监测和防范。实践中对石漠化的防治部门还存在着交叉管理的情况,这存在监管不力和推诿责任的隐患,设立专门的管理部门,赋予它监管的主导地位,有利于各项措施的实施和防治的顺利进行。(2)建立和完善争端解决、投入和补偿机制。基于社会公平性的要求,我们在追求经济和生态的同时不能忽视当地民众的生存与发展。而应当把当地民众的生存与发展置于首位,对他们在生态环境保护和建设中做出的特殊牺牲给予必要的补偿。(3)采用生态系统方法、实施综合生态系统管理。生态系统方法(the ecosystem approach,简称 EA)是生态方法(又称生态学方法)在生态建设、保护和管理领域的集中而具体的体现,是指运用生态学理论特别是当代生态系统学理论,遵循自然生态规律和经济社会发展规律而形成的调整人与自然关系的方法。它强调并追求人与自然的和谐共处及人与自然的和谐发展;它是适应性管理,是一种因时因地制宜、与时俱进的管理方式。

四、结语

2004年,国家发展和改革委员会正式发布了《关于进一步做好西南石山地区石漠化综合治理工作指导意见的通知》,云南、贵州、广西三省区目前正在编制岩溶地区石漠化综合治理规划,用于指导石漠化治理的具体步骤。对于石漠化问题,国家政府也给予了重视和关注,温家宝总理在2007年3月5日《政府工作报告》中提到,“继续实施天然林保护、防沙治沙、石漠化治理等重点生态工程”。可见,石漠化问题已经引起了政府相关部门的重视。相信随着各项制度和管理机制的完善,在法律强有力的保护下,石漠化防治工作会迅速开展,绿色将最终覆盖石漠化地区。

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