地方政府决策方式谋变

韩　永

“地方政府还是原来的政府,民众已经不是原来的民众了”

2009年11月末的昆明,螺狮湾事件余音未了,“防盗笼”事件又在暗流涌动。

从2009年11月24日开始,昆明市政府机关和事业单位的负责人相继接到一个指令:从即日起,这些单位的职工要自觉拆除自家的防盗笼,以为城市腾出更多的公共空间,也为其他市民做出表率。

指令的语气,沿用了近两年一贯的雷厉风行:不仅将拆除的期限严格限定在年底之前,而且规定“必须百分之百拆除”,“如不执行将严厉问责。”

11月2日,在一次“拆临拆违现场推进会”上,中共昆明市委书记仇和下达了这样的指令。他说,防盗笼挤占公共空间的现象十分突出,希望有关部门进行整治,“必要时可走立法途径。”

坊间一时议论声起。在昆明信息港彩龙论坛上,有网民质问这一决策的逻辑:在安全问题尚待解决的情况下,把防盗笼拆掉,岂不是给了小偷一个绿色通道?这一牵涉面甚广的决策,为何再一次忽略了民意的表达?

事实上,在昆明的近两年里,“大动作”频出的同时,一直伴随着这样的质疑。一位社会学者指出,这种质疑一旦与受损的利益相结合,就会演化为与政府对抗的行为。“这不仅是仇和主政下昆明的困境,也是转型期中国的困境。”

决策遇阻

从仇和2007年12月上任昆明市委书记以来,该市有据可查的民众与政府对抗的行为,除了这次的螺狮湾事件外,还有3起。

这3起事件都与去年市政府对小区道路“私改公”有关。小区道路“私该公”,是昆明市政府为解决市区拥堵出台的一项政策。其思路是通过将小区道路公有化,分担城市主干道的承载压力,从而缓解交通拥堵,是谓“交通微循环”。

仇和对这一举措寄望甚大,不仅将目标细化,还屡屡上阵督查。2008年2月份,《昆明主城区内单位及小区道路转为城市公用道路方案》出台,建议将39条单位及小区道路转为城市公用道路。

这一决策的背后,是昆明的交通现状与仇和要将该市建设成面向东南亚的国际大都市目标之间的差距。仇和对交通在城市发展中的地位,曾有一个非常著名的论述:“没有大交通就没有大物流,没有大物流就没有大流通,没有大流通就没有大商务,没有大商务就没有大市场,没有大市场就不可能带动昆明的都市经济发展。”

而昆明的交通面临的现状,仇和也曾经用一组数字作比。他曾说:“大家知道,100万人口的城市需要10个出入口,200万人口的城市需要20个出入口,300万人口的城市需要30个出入口,500万人口的城市需要50个出入口,而拥有600多万人口的昆明,却只有17个出入口。”

40多个出入口的差距,让仇和对交通工程的进度尤为强调。他建议这些工程可以超时序、超程序、超常规,实行工作时间倒逼,以开工倒逼时序、倒逼程序、倒逼手续。云南省一位规划官员在接受《中国新闻周刊》记者采访时,特别提到了对不按规划建设的担忧。

3起事件发生地之一的盘龙区北辰小区业主对这一倡议并不买账。去年3月中旬,这一小区的业主在小区门口发现了一个公告,称欲在该小区门口建立交桥以备昆曲高速落地,同时将小区内的部分道路“由私改公”。此后,他们就以法律和规划的常识为武器,拒绝小区道路“私改公”。

该小区一位杨姓业主在接受《中国新闻周刊》采访时表示,他们主要有两个“抓手”:一个是《物权法》,一个是规划的合理性论证。《物权法》第73条规定:“建筑区划内的道路,属于业主共有。”而如果政府要征收,北京大学宪法行政法研究中心主任姜明安给出了三个前提条件:一、必须是公共利益的需要,即昆明市政府对“私改公”的初衷是否是基于公共利益的考虑;二、要符合比例原则,即“私改公”是缓解城市道路堵塞的最佳方案,并且这一方案对相对人的利益损害最小;三、政府应根据宪法第13条、物权法地121条和42条,给予当事人合理的补偿。

北辰小区的业主们认为,比照上述三条,政府的做法每一条都有可商榷之处,但尤以第二条证据充分。当年3月7日,《春城晚报》曾经披露市规划局提出的《三环路与昆曲路联系通道方案》,方案有4种,前三种实施的条件都好于北辰立交,但“实施尚需时日”,而北辰立交“空间位置不太理想,實施的空间也不理想,但实施相对容易”。《方案》舍其他三种条件更优的方案不予推荐,只作为远期实施方案,却选择条件最为不宜的北辰立交方案,在业主们看来是急功近利之举,“其以后重复建设的投资,谁来埋单?”

让业主们尤为不能接受的是,这一牵涉小区内万人以上利益的决策,事先没有经过任何听证。直到看到小区外面的一纸公告,他们才知道自己的道路“被公有化”了。

对于民主,仇和曾经有过这样的表述。他说:“我搞科研出身,科研重结果,不重过程,所以有时表现出急躁的情绪。”“西方在我国现在这个发展阶段时,在我国这种GDP时,哪里有人权呢?”

但是,“政府还是原来的政府,民众已经不是以前的民众了。”北辰小区业主决定坚持到底,决不就范。

民间力量的成长

北辰小区上文提到的杨先生告诉《中国新闻周刊》,在与政府交涉的过程中,他发现小区的很多业主都非常熟悉《物权法》,有的对与规划相关的法律也非常熟悉。他说,在整个过程中,有两个人起到了核心作用:一位是云南财贸学院老师单瑜,另一位是退休的高级工程师熊锷。“他们一个负责法律上的事,一个负责规划上的事,这使得业主在与政府的交涉中时时处于领先。”

除此之外,小区内还有懂网络的人建起了维权网站,有商人组织捐款,老人则挨家挨户地发送传单。还有人专门在网上动员,“唇亡齿寒”的鼓动,一时响彻各个论坛。

杨先生告诉《中国新闻周刊》,北辰小区属于昆明的高档小区,业主多是文化水平较高的人。在北辰小区之前同样因小区道路与政府起争执的创意英国小区和阳光花园,业主的构成也与北辰小区大同小异。

长期关注群体性事件的民间人士王国国告诉《中国新闻周刊》,这样的小区具备了两个与政府博弈的要素:一个是业主的法制观念很强,另一个是他们的物质基础不错。“前者让他能言之成理,后者则让他不易被收买。”

业主代表共与盘龙区政府建设局在2008年4月进行了两轮谈判。第一轮,由于业主事先通知了一些媒体,官员退避三舍,拒绝出面。第二轮,业主在谈判中占有压倒性优势,逼着建设局有关负责人不得不做出“方案确实有缺陷”的表态。建设局一位负责人见状不妙,武断地终止了会谈,聚集在周围的业主情绪激动,于是在2008年4月22日发生了堵路事件。

至此,这一事件开始脱离理性的轨道,逐渐演变为群体性事件。激动的人群堵断了北京路和北辰大道交汇口4个路口,致使昆明北市区交通瘫痪了近4个钟头。北京大学法学院教授王锡锌说,群体性事件的发生,多发生在理性的渠道用尽之时。

创意英国小区和阳光花园也都对“私改公”反应激烈,但最终没有做出过激的举动。创意英国小区的业主们多次集会,并选出临时业主代表,与昆明市、五华区建设部门进行了几次“对话”。最终,在媒体公布的昆明市第三期微循环改造的102条道路名单上,去掉了创意英国小区的名字。

阳光花园则发生了业主被打事件。2008年4月6日,在没有任何通知的情况下,业主们突然发现施工方的设备开始运转,于是上前阻止,双方发生冲突。冲突中,三位业主受伤。

王国国说,北辰小区事件的前后两段,分别展示的是两种力量:前一段展示的是理性的力量,这个期间法律意识和专业知识发挥着主导作用。在理性的力量遭遇政府的不作为后,这一群体开始展示“革命性”的力量。“其中的逻辑是,既然你不跟我讲理,我何必跟你讲理!”

“私改公”最终没有在北辰小区实行。与螺狮湾拆迁风波中的参与者一样,他们也为此付出了沉重的代价:有6位参与者因此被盘龙区人民法院以扰乱社会秩序判定有罪。这显然对他们是一个沉重的打击,记者此次联系他们时,已经没有人愿意再提此事。

开放性决策破局

这种由决策造成的“双输”的结局,正在执政者中间引发深思,有些地方已经开始着手改变原有的决策方式。

广州市法制办主任吴明场,曾在此前寄望于通过“为民决策”,即站在被执行者的角度来决策,以期达到良好的执行效果。但发现效果不彰,“老百姓根本不买账。”他告诉《中国新闻周刊》:“有时候你明明是为他好,比如旧城改造,改善了居住环境,美化了城市,可是为什么被拆迁的人不觉得是好事呢?这值得我们反思。”

成都城乡一体化推行初期,也曾遇到类似的难题。邛崃市油榨乡党委书记王祥告诉《中国新闻周刊》记者,很多村民一听说土地要确权,就下意识地怀疑政府是不是要收回土地。

吴明场两年前开始反思这件事,最终发现问题还在于没有真正地吸纳民意。“我们以为决策代表了民意,实际上可能并不是。”昆明市下屬某县县委书记付天承认,有时候官员的想法与民众相差很大。“抛开官员的政绩冲动不说,政府想的多是全局的事情,而老百姓更多只想着具体的事情,”付天说:“为了全局利益,有时候需要部分民众做一些牺牲,但由于官民之间长期以来缺乏有效的沟通,老百姓并不理解官员的想法,有时还会下意识地怀疑官员的动机。”

吴明场说,这时候的决策,就不应该由官员越俎代庖,代民众说话。“比如拆迁,谁都知道这会美化环境,但你无权让我以牺牲自我作为代价。在这个问题上,他们有选择权。”他说,政府现在面临的一个任务,是要改变自己的决策程序,解决“由谁来决策的问题。”

吴明场说,解决了这个问题,另外两个问题也就迎刃而解。一是矛盾在决策之前就能得到解决;二是人大的通过就会顺利得多。“大多数老百姓都认了,人大也不好再说啥了。”

他说,从今年开始,广州市政府开始制定一些程序性的规定,以便更好地吸纳民意。

杭州市政府的尝试要更早一些。从2007年开始,杭州市政府开始尝试在政府常务会和市长办公会上邀请一定比例的人大代表、政协委员和市民代表参加,对一些与民众关系密切的法律性文件进行决策,已初见成效。

此外,北京、长沙也都有过类似的尝试。

但吴明场同时表示,并非所有的议题都适合公众决策,“比如垃圾站,放到哪里都不要,那怎么办,肯定也不能公众说了算。”

浙江大学政府绩效考核研究中心主任胡税根给出了一个建议。他说,那些涉及到公众利益的项目,可以提交人大表决。

这一注重吸收民意的决策方式,在昆明仍尚待起步。付天告诉《中国新闻周刊》,他所管辖的县在决策过程中民众的参与,现在只散见于一些法律法规在表决前的公示,还没有扩展到决策过程。“听证有时候也就是走走程序,”云南省政协一位不愿透露姓名的厅级官员告诉《中国新闻周刊》记者。★