农民公民权的实现与乡村“善治”

谭德宇

“乡村善治”无疑是乡村治理发展的最终目标,但农民公民权的现实缺失却制约着乡村治理的发展。因而,要达到乡村“善治”之目的,必须使农民公民权得以充分实现。

一、乡村治理发展的最终目标是实现“乡村善治”

乡村治理问题是我国现代化进程中必须高度重视的一个至关重要的问题,它不仅关系着9亿农民的生活和命运,而且与国家的稳定与发展密切相关。近些年来,随着村民自治的实施和乡村基层民主建设的加强,乡村治理得到了极大发展。但是,不容忽视的现实问题是,我国乡村社会客观上走着一条精英治理的道路。由精英治理乡村并不为过,但乡村治理的真正主体理应是广大农民自身。

现代乡村治理是一种综合治理。乡村治理有着多重目标,但其中最为基础、最为现实的目标是能够有效地维护农民权益。而欲使农民权益得到有效维护和实现,就要着力解决乡村社会最为突出的问题,诸如政府与农民之间的关系问题,个别乡村干部的腐败问题,征地过程中农民土地权益的有效保护问题,农民土地依法自由流转问题,农村公共服务有效供给问题,等等。仅靠乡村精英治理是无论如何也不能完全解决上述问题的,而且,随着农民民主意识的觉醒以及农民自主能力的提高,精英治理的合法性也会大打折扣。

乡村治理发展的最终目标是实现“乡村善治”。“善治”理论的形成,是西方国家在20世纪70年代末以来为应对大量内外问题的挑战和提升国家竞争力而展开的大规模政府改革运动的结果。其核心观点是呼唤公民价值的回归,彰显社会自治的能力和要求。“善治”体现了国家政治权力向社会的回归,是政府与公民对公共生活的合作治理,是政治国家与市民社会的一种新型关系和二者关系的最佳状态。从本质上来说善治的基础是公民或民间社会而不是政治国家或政府,没有一个健全和发达的公民社会就不可能实现善治。将“善治”理论运用到乡村治理实践,既可以为政府减负增能,又可以有效促使乡村市民社会的形成。当然,针对我国乡村社会的现实状况,乡村能够善治,首当其冲的要求就是必须实现由“农民”到“公民”的身份转换。

二、农民公民权的现实缺失制约着乡村治理的发展

农民公民权的短缺,突出体现在:农民并没有获得完整的土地产权;农民并没有获得与市民一样的平等权利;农民并没有完全获得国家宪法规定的各项权利保障;农民并没有充分分享国家建设与社会进步的共同成果。农民公民权建设滞后,农民公民权发展不足,是中国现代国家构建的主要结构性缺陷。

政治学者李强指出,所谓现代国家有三个基本特征:一是国家对合法使用暴力的垄断,二是国家垄断税收、建立公共财政,三是国家垄断合法使用暴力与垄断税收的目的在于为本国的公民提供基本的公共物品,并提升国民的福利生活水准。国家的目的在于为公民提供公共物品服务,而公民权的获取则是能享受这种服务的前提,何况从某种程度上来说,公民权本身就是现代国家中最基本的公共物品。在这种意义上的公民权,它理应具有这样一些特点:其一,公民权是一种全国性的公共物品而非地方性公共物品,因而公民权的确立需要国家通过宪法来规定和保障;其二,公民权是国家赋予国民共同享有的作为现代国家统一的成员资格和身份权利;其三,公民权是指在一个民族国家主权范围内所有社会成员都享有平等的公民身份。显然,如果对公民权进行差别性分配,那就是一种传统社会的等级秩序和特权制度,与现代国家是不相容的。

三、达到乡村“善治”要求农民公民权得以充分实现

农民同样属于社会的成员,同样是国家的公民,但长期以来却遭受着一些非公民待遇。很显然,使农民享有同等的公民权,理应提上社会主义新农村建设的议事日程。只有从本质上尊重农民的生存权、发展权、话语权,给予农民完整的公民权,才能更有效地推进社会主义新农村建设和社会主义和谐社会构建,真正实现“乡村善治”。

20多年来,中国乡村治理取得了巨大成绩,成效显著,它不仅有力地推动了基层民主政治发展,而且也对国家政治体制改革及民主政治发展产生了深刻影响。但是,乡村治理的现实并非十全十美。从全国范围来看,乡村治理发展很不平衡,有相当数量的农村乡村治理仍处于初创、实验和推广阶段,在一些地区,压制和阻挠村民自由民主选举、侵害村民民主权利的行为还时有发生。这些现象表明,乡村治理依然存在不少问题,其实际绩效与愿望要求之间存在较大差距。究其原因固然很多,但在乡村社会里对农民言“村民”而不谈“公民”,使农民负“公民”之责而不享“公民”之权,不能不说是其中至关重要的一个原因。因此,我们要变村民自治为“乡村公民”自治,要促使农民公民权回归。只有乡村公民获得相应的公民权,在公平、公正的环境下,乡村公民参与乡村治理才有可能,只有乡村公民的公民权得到充分的实现,乡村善治才有可能。倡导实现乡村善治,就是要恢复“主权在民”的权力逻辑,保障农民公民拥有充分的乡村自治权,不管其性别、民族、文化程度如何,一律平等相待,均享有平等的包括如生存权、发展权、知情权、选举权、建议权和监督权等在内的实实在在的公民权。

四、农民公民权得以充分实现的现实途径

乡村能够善治要求农民公民权得以充分实现,但农民的公民权如何才能真正得以实现则是应该深入研究的问题。为此,我们应该从以下几个方面来入手。

首先,在健全民主法制的进程中确立并保证农民权利。中国农民权利的确立与保证,必须在健全社会主义民主法制体系过程中以改革行政集权体制为前提。行政集权体制的存留,是维持“身份社会”的原因,同时也是导致农民公民权实现不充分和没有保证的主要原因。确立并保证农民的权利,可以分为两个层次或环节:一是在现有条件下,以法律明确规定农民与城市居民平等的公民权,取消身份制和户籍制,保证其迁徙权,并规定农民与城市居民享有平等的选举权和被选举权。二是在此基础上,充实并保证包括农民在内的全体公民的公民权,强化公民的民主权及经济权利,建立并完善公民对公共权利行使机构的掌控和监督机制。这两个层次或环节是相衔接的,而且要在改革行政集权体制、加强民主法制体制建设的进程中完成。

其次,落实并完善宪法规定的农民与市民同等的公民权。在建设社会主义新农村的过程中,人们主要关注的是“如何使农民富起来”,或者说是农民的收入问题。对于农民作为社会主义社会主体的一部分,其主要的和基本的权利即公民权,人们关注的不多。事实上,落实并完善宪法规定的农民和市民同等的公民权同样是新农村建设的重要内容。要落实农民与市民平等的公民权,就必须废除个别歧视、贬低农民选举权和被选举权的规定,必须规定农民享有由国家提供的各种公共服务、教育、体育、休息和休养的权利,必须明确政府相应的责任、义务。

最后,改革土地权利关系,明确农民对土地的占有权,只有这样,才能使农民公民权得以充分实现。对于以土地作为生计之根本的农民来说,明确规定其对土地的占有权,可谓其作为公民应该享有的最根本的权利。农民有了对土地的占有权,才会实现更多的公民权,如农民可根据自己的意愿与需要、能力,进行个体生产经营,也可以将土地使用权依法自愿“流转”,组成合作制经济实体,从事农业或工商业(不脱离本地)生产经营。总之,农民拥有土地占有权有利于最大限度地实现其公民权。

参考文献

[1]李强.后全能体制下现代国家的构建[J].战略与管理,2001,(6).

[2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

责任编辑:汪 洋