后发国家社会组织形态与中国社会组织之路

胡　林　王列珉

摘 要:现有的关于中国社会组织发展不完善的原因的研究中,有些观点在认识上存在着误区。从历史上看,社会组织和政府之间有着复杂的关系,它受到权力结构、政党制度、国际支持以及人力资本的积累等变量的制约。中国国情的特殊性决定着社会组织在中国的发展道路必然不同于其他国家。中国的社会组织应在中国共产党的领导下,坚持发展具有中国特色的社会组织之路。

关键词:后发国家;社会组织;政党主导;人力资本

中图分类号:C912.2文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)05—0135—04

一、对近年来中国社会组织发展研究的反思

与社会主义市场经济的发展相伴随,20世纪八九十年代,中国学界开始了对社会组织这一新鲜事物的研究。进入21世纪,健全社会组织成为了社会建设的重要内容之一。党的十七大报告指出,“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制,重视社会组织建设和管理”。因此,把规制和管理社会组织纳入社会建设的总体布局,无论是对引导社会组织的健康发展,还是对促进我国社会的和谐稳定和全面进步,都是至关重要的。但目前,中国社会组织的发展还很不完善、很不健全。究其原因,不少学者把中国社会组织不发达的原因“聚焦”在社会组织如何受到限制这一主题上,这一认识存在带着思维定势去研究的误区。大致说来,目前关于中国社会组织的研究存在以下三个方面的问题。

1.认为中国社会组织存在的根本问题是社会组织自身理念的缺乏

因为出身的民间性、非营利性,敢于质疑和对抗某些既得利益团体,近年来,社会组织被人们和勇敢、奉献、牺牲等美好字眼联系在一起。有学者认为,“理念或使命是社会组织存在和发展的灵┗辍…当前中国社会组织存在的诸多问题,根本在于缺乏理念和使命”①。这种说法忽略了这些美好字样与理念背后的文化危机。即使在社会组织完善被认为是明确的理念和强烈的使命感使然的西方,事实上,它们的理念也并非明确,且其“使命感”背后隐藏着西方现代性危机的一面。宣传中的美国社会组织具有强烈的使命感,以被看做志愿精神的典型的美国肯尼迪时期的和平队为例。和平队给世人的印象是美国政府所宣传的“上帝的目光仆人把福音传播到越来越多的地方”,“以上帝派来的使者自居”,事实上,这与20世纪50年代晚期和60年代初期美国经济繁荣及享乐主义消费文化盛行密切相关。当时,“许多严肃的青年把和平队作为一种逃离中产阶级在郊区的那种空虚生活的途径。许多志愿者认为,去海外工作将促使他们独立迎接挑战,给他们提供证明自身价值的机会。但和平队官员和美国媒体的解说却远远超出那种个人愿望的含义。”②还有无国界医生组织、乐施会等影响较大的社会组织都诞生于20世纪60年代,它们都带有左翼运动的色彩。政治作家大卫•里夫说:“如果你不再相信有一种制度能改变世界,那么你只能去帮助你的邻居,帮助第三世界国家。开展人道救援,去减轻别人的痛苦,这是一种行动,但也来自于一种信仰的真空。”③可见,不能就理念谈理念,而要放到当时的经济和社会发展中去研究。

2.认为我国社会组织管理体制太严格,现行法规和政策制约其发展,政府控制其发展

这种观点几乎成了不少研究中的一个思维定势,如此归因之所以错误,在于没有探寻政府与社会组织交往中的行为动力,从根本上讲,是忽略了后发国家中社会组织和政府的关系。“后发国家是指在现代国际政治经济体系内那些相对于霸主国家而言的其他国家。与处在霸主地位的国家而言,这些国家发展比较晚,因此被称为后发展国家或后工业化国家。”④从世界范围内社会组织发展的历史来看,不少国家有关社会组织的法律存在混乱、自相矛盾的状况,这反映了广大后发国家的社会组织一般都面临着和政府的复杂关系。至今还没有哪个后发国家的政府对社会组织是持完全合作和支持的态度的。在大多数后发国家,社会组织都受到限制,这是一个普遍现象。政府对社会组织都有一个甄别和区分的过程,很多后发国家的政府对待社会组织的政策存在矛盾,在潜在的合作者和潜在的挑战者之间定位不清。政府一般会欢迎以福利为内容的社会组织,不排斥小型的社会组织。因此,后发国家的政府和各种类型的社会组织的关系常常是复杂多变的,有的公开对立,有的密切合作。

3.忽视社会组织发展的历史差异

在对社会组织的理解中,很多解释忽视了后发国家社会组织发展的历史前提和与英美国家的差异。英美国家是在完成了有限政府的确立,并完成了产业革命和市场的扩展之后才开始社会组织发展的过程,继而逐步形成较为发达、通畅的民众政治参与渠道。研究中常见的关于西方社会组织蓬勃发展的描绘,如全球结社革命等,其产生背景实际上是当代西方福利国家的困境。而在后发国家中,目前很多尚未完成工业化,尚无构建有限政府的条件,社会组织在民众和国家之间架起的沟通桥梁,就会成为民众行使话语权和政治参与的一个重要的替代性渠道。因此,后发国家对其态度中必然有着防范的一面。忽略这一历史差异很可能会导致对社会组织的理论认识和现实定位不清等问题的出现。

二、影响后发国家政府与社会组织关系的相关变量

从后发国家的历史来看,在不同的后发国家,社会组织和政府之间有着复杂的关系,后发国家社会组织的发展和政府的关系受到以下几个变量的制约。

1.与权力结构有关

社会组织的发展是和一国的权力结构相关的。权力结构有着更为复杂的划分,主体越多、越复杂越有可能使社会组织的政治生态复杂化。因为社会组织可以在不同的权力力量之间游走周旋,增加了博弈的可能性。仅举教会一例说明。在权力结构中教会拥有很大权力的国家,如巴西、阿根廷、意大利等,一方面,教会可以为挑战专制政府的公民社会活动提供庇护所,社会组织的发展空间就较大。另一方面,社会组织可以联合教会对抗政府。在有些国家,即使是在专制期间,政府镇压了很多社会组织和倡导群体的活动,或者迫使很多组织转到地下开展工作,但这些社会组织为了规避国家安全部门的审查,还可以加入主流教会(天主教和新教)日益扩大的社会活动项目里。

2.与政党制度有关

政党制度可以分为一党制、两党制和多党制。在存在反对党的后发国家,尽管反对党并非不可避免地与社会组织结盟,但对于社会组织来说,通过反对党进行工作迫使政府注意的策略是可行的。在竞争性的政党制度下,容易导致一个政党把作为第三方的社会组织拉进来,相互制约另一政党。对于执政党而言,它也鼓励自助团体发展,以调动政治支持,增强政策合法性。同时,社会组织与政府一旦有了合作关系,就有可能被视为国家治理事务上的合法的合作伙伴。

3.与国际支持有关

各类团体虽然因分工而来的相互依赖日益增强,但利益的差异致使它们之间的对立也十分确定、明显。后发国家中不少社会组织的经费来源于国际援助,会费和政府捐助只占了很小部分。有的国家,多数组织主要靠国外援助,即使不是,也是受它们支持的。很多人权组织和倡导组织中私人捐赠的主要来源是国际资金会的捐赠资助。过分的依赖国外援助,往往使得一些国家社会组织极易受到国外政策转变的影响,还直接影响了社会组织的发育,如非洲一些国家的社会组织因为竞争国际援助资金,至今很难联结成一个网络,彼此少有协调行动。

4.与人力资本的积累有关

政府制度依赖于一个社会的人力资本存量,而一个社会的人力资本存量是由政府政策决定的,对于后发国家来说,社会人力资本存量的增长可在原有的体制下实现。从过程看,人力资本的积累和配置直接影响政府治理。简单地说,是“能力界定权利”,人力资本的积累最终可迫使政府放弃一些规则的制定权。因此,社会精英在一个社会的配置状况对一个社会至关重要。西方有的国家社会组织的发展,是因为市场经济的充分发展,进入政府的价值和进入社会组织的收入等差别不大,因而能吸引人力资本。事实上,在很多西方国家,社会组织成了就业的一个重要渠道,原因就是进入社会组织的成本较低。

三、中国特色社会组织发展之路

社会组织在中国的发展应从中国具体的国情出发,在中国共产党的领导下探索中国特色社会组织发展之路。

1.中国是政党主导型现代化国家这一性质规定了中国社会组织发展的独特性

从社会结构上看,中西从传统上就有着很大不同。西欧始终保持了刚性体制和伴生的集团对抗。费孝通把西洋社会称之为团体格局,说西洋的社会组织像捆柴,他们常常由若干人组成一个个的界限分明的团体。每个人生下来以后就在制度所固定了的模式下,按自己所隶属的社会等级和身份的规定生活和工作,从生到死基本上是注定的、不容改变的。贵族就是贵族,农奴就是农奴。西方国家有过团体生活的传统,垂直的社会流动不可能在体制内实现,国家与社会界限分明。而在传统中国,国家与社会之间的界限从来是不清楚的。农民生活在小细胞,也就是家庭里面,而家庭之间则没有强大的纽带。农民很少会通过合作完成农活,常常是处于一种相互竞争的孤立状态之中。中国古代的社会结构催生了以家庭为主的文化,这种文化导致了中国传统社会缺乏社团生活的习惯,也规定了中国的社会整合途径完全不同于西方。中国的社会结构和特殊国情决定了其近代以来的现代化道路是由政党主导的,而不是像英美国家的现代化那样,推动力主要来自民间,依赖市场自发扩展、自然演进、长期积累而形成的。中国共产党领导中国人民推翻了三座大山,完成了中国社会整合和民族独立的历史任务,其领导地位是历史形成的,因此中国社会组织的生长有着与一般国家社会组织不同的特殊性。这种与西方完全不同的现代化模式导致了社会组织发展的差异。

另外,中国没有西方社会中势力强大的教会力量,这意味着博弈的复杂性弱,可预见性强。社会组织的产生,有补充及合作的一面,也有包括社会动员、社会服务、社会治理竞争的一面。在共产党执政过的东欧国家,部门文化团体和社会组织获得承认,有的甚至发展为政治团体,尤其是倡导性组织发展迅速,这势必对政府治理构成挑战。因此,社会组织的未来发展在很大程度上取决于执政党执政方式的转变。

2.社会组织的人力资本积累依赖于政府

从现有的中国社会组织人员组成来看,“做这一行的什么人都有:热血青年、刚进城找不到工作的、失恋者,许多人把NGO当做一个临时落脚点,有了合适的其他工作就走了。NGO里总体上女性居多,部分原因可能是工作不好找,同时NGO的工作又比较清闲”⑤。因此,中国大多数社会组织面临的问题是人力资本的缺乏。它导致大多数社会组织的规模一般不大。“调查显示,71.5%组织的专职人员在1—9人;普遍来说,社会组织员工里有一定比例的年轻人(30岁以下占30%),但总的来说还是中年人居多(30—59岁和60岁以上的员工占到近70%);文化程度以高中、中专和大专为主(占59.1%);员工中来自政府机关和事业单位转岗、分流、离退人员较多;人员构成专业化程度较低;且优秀人才转向企业或国外机构的流动性大。”⑥很多自下而上的社会组织则没有或几乎没有固定的人才渠道,定员和编制极为有限。

出现这种现象的原因,从中国传统来看,主要是因为人们更倾向于进入非生产性的政府系统。历史学家钱穆认识到了这一点,他曾说,中国古代“自两汉以来就只鼓舞人当大学者、当大官,却不奖励人为大商人、发大财。节制资本、平均地权,大体上是中国历史上的传统政策。政治措施,存心在引导民间聪明才智,不许为其私家财力打算无限制的发展。于是,知识分子竞求上政治舞台去做官,仕途充斥,造成了政治上之臃肿病”⑦。从现实来看,大批人力奔向政府,精英的流向对社会组织的发展影响极大。成为公务员、进入体制内还是大多数人的优先选择。有能力的人通过考试进入政府系统,政府系统日益成为社会精英的汇集地,这就增强了政府的力量。在这种情况下,社会组织的领导人物、专业人才必然依赖于政府及相关机构。事实上,目前中国社会组织的精英也具有政府合法身份。社会组织负责人大多是著名大学的教授或者某研究所的所长、副所长,都是知名人士,社会声望高。他们将自己的理念和追求成效的精神传给了社会组织。这些人在社会组织的发展方向上起了很重要的导向标和稳定器作用。如“自然之友”的创始人梁从诫是全国政协委员,杨东平是北京理工大学高级研究所的所长。有没有精英、有没有具有领导力的组织者,是关系到社会组织发展的至关重要的条件。因为这些体制内精英有着较雄厚的资源和知名度,社会组织能力和社会动员能力较强。

3.物质载体的特性规定了社会组织的现实定位

社会组织的存在缺乏物质载体,而国家政治权力始终以统一强大有武力后盾和物质载体的方式存在。这种缺乏有力的物质载体的存在形态规定了社会组织的定位。政府作为最高的公共权威,掌握着支配、管理社会的权力。虽然政府不一定完全掌握社会资源的配置权,但却可以通过一定的制度设计规定社会资源的配置方式。由于资源是各种社会主体生存与发展的物质基础,因而制度便通过规定社会资源的主要的配置方式决定了社会的运行方式。物质载体的缺乏导致了社会组织资源缺乏,组织分散,多数是作坊式的个体户,就像一盘散沙,支离破碎地散落在社会中,以个体分散互不隶属的方式存在,这导致了大多数社会组织的行为缺乏专业性,无法构成一个整体的第三部门。

4.执政党执政方式转变的需求规定了社会组织的发展空间

随着社会主义市场经济的不断发展,市场主体相互之间的经济制约日益紧密、深入、广泛,公众、社会组织与国家三大政治主体之间的政治互动更为密切、灵活、频繁。旺盛的市场和社会需求,权利意识的增长、社会矛盾的增加,构成了新时期政治参与的动因。尽管登记手续复杂,社会组织仍大量涌现,如何面对这些日益增多和急剧变化的政治诉求,并整合这些诉求以促进中国政治文明的发展,需要党适时转变执政方式,也需要政治体制做出及时、恰当的回应。

对于后发国家来说,有关环境、贫困、人口危机问题几乎是迫使政府与社会组织合作的原因。执政党应学会利用社会组织,灵活运用新的资源。社会组织提供社会服务,政府就减少了这方面的责任,从而使政府减少了要求变革的社会压力。

政府职能转变和执政理念转变给公民社会发展提供了空间。在加强执政能力建设的同时,中国共产党开始转变执政方式,政府治理也相应地由微观控制转向宏观引导,服务性政府成为未来政府转型的目标。当社会治理行政化时,会直接影响到国家通过社会组织获取的资源总量。因此,政府应当引导社会组织参与社会管理,发挥其规范、导向、整合、监督、沟通和协调的功能。社会组织要发挥作用,则是通过回避、倡议(劝说、游说、提示、呼吁等)和合作等手段,降低政府管理成本,为政府进行社会动员等。二者相互作用、良性互动,才能逐步完善社会主义和谐社会的治理系统。

注释

①⑥王名、贾西津:《中国NGO的发展分析》,《管理世界》2002年第8期。

②[美]雷迅马:《作为意识形态的现代化》,牛可译,中央编译出版社,2003年,第213—225页。

③苗炜:《这个世界会好吗》,《三联生活周刊》2009年17期。

④朱天飚:《比较政治经济学》,北京大学出版社,2006年,第58页。

⑤赵灵敏:《给NGO“补钙”》,http://www.douban.com/group/topic/1489005/.

⑦钱穆:《中国历代政治得失》,三联书店,2001年。

参考文献

[1][美]莱斯特•M.萨拉蒙等.贾西津等译.全球公民社会——非营利部门视野[M].北京:社会科学文献出版社,2002.

[2][美]朱莉•费希尔.邓国胜,赵秀梅译.NGO与第三世界的政治发展[M].上海:上海人民出版社,2006.

责任编辑:思 齐