城市居民最低生活保障制度的理念转型与目标重构

祝建华

摘 要:城市居民最低生活保障制度正式运行10年来出现的诸多问题以及城市贫困的新特点都表明这项制度需要调整和变革,该制度从设计理念到制度目标都面临转型的必要,也具有转型的可能。就理念转型的可能方向来说,应是从保障生存到促进发展、从“被动补救”到“主动回应”、从收入维持到生活援助。从制度的目标重构来说,应是从基本生存到基本生活需要的满足,从维持基本生存到促进社会融合。

关键词:城市居民最低生活保障制度;理念转型;目标重构

中图分类号:C913.7文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)05—0116—06

近年来,我国城市贫困在规模与层次上呈现出一种与以往不同的特点,突出表现为两极化的加大和贫困的多维度性,城市贫困家庭面临着社会排斥的风险。而现行的城市低保制度在建立之初就是一项应急型的社会救助制度,其制度目标只是指向满足城市贫困家庭的基本生存需要,其制度设计本身存在着诸多不足,尤其是对城市贫困群体的需要估计不足,导致只能是低水平对抗绝对贫困的风险。城市低保制度在社会转型急剧加速的今天终于走到了其制度的“拐点”。制度建设,理念先行,城市居民最低生活保障制度的转型首先需要在理念上实现转型,制度目标上实现重构。

一、现行城市居民最低生活保障制度的设计理念与制度目标

(一)反绝对贫困的“被动补救”式设计理念

城市低保制度的设计理念是反绝对贫困,主要是解决城市贫困群体中大量存在的收入匮乏问题,以现金救助为主,依靠中央政府和地方政府不断投入救助资金。政府对贫困的界定与理解,是基于绝对贫困范畴之上的,其所采取的反贫困策略,是对这种绝对贫困的回应,所给予的救助,是为满足城市贫困群体的最基本生存需要,也就是保证这些人能“活”下来。基于这种绝对贫困理念下的制度设计,应该是最直接、也是见效最快的反贫困措施,对缓解城市贫困现状,尤其是缓解社会矛盾尖锐、社会人心动荡、社会稳定受威胁的局面具有立竿见影的功效。

这种理念的贯彻呈现一种“被动补救”模式。所谓“被动补救”模式,主要指政府的决策不是主动的、带有前瞻性的,而是被动的、即时性的、采取事后补救的措施。来自城市贫困群体的基本生存需要的表达和制度诉求,成为这项制度得以建立的外在压力。日益严峻的城市贫困问题和城市贫困群体基本生存需要不能满足的现实状况导致社会有可能出现动荡不安局面,政府被迫进行制度尝试,试图缓解现实的压力。在城市低保制度的建立和演进过程中,这种“被动补救”模式体现得较为突出。在制度建立之初,它是出于对城市绝对贫困的被动反应,即使在2001年中央政府突然加大资金投入,也是基于对2001年之前制度运行过程中的资金瓶颈问题的“被动补救”。可见,这项制度本身具有被动与消极的特点,不能帮助城市贫困者脱贫,其政策目标,仅只是停留在保证城市贫困群体“延续生命的最低需求”上。这种“被动补救”模式另一个特点就是在解决现实社会问题上需要有突破口,这种突破口最大的可能来自“焦点事件”,即具有创新性的、引起社会广泛关注的事件。如上海的低保试点及其成功经验就是这样的“焦点事件”。正在苦思良策的中央政府恰从此事件中找到了突破口,进而迅速调整议程,大力推广,从而使这一制度在全国各个城市普遍建立。

(二)城市居民最低生活保障制度的制度目标

城市低保制度作为一项社会救助制度,其制度目标可以概括为两个方面:基本目标和扩展目标。基本目标是消除绝对贫困,满足基本生存需要,扩展目标是维护社会稳定。

1.基本目标:满足基本生存需要

按照低保条例规定,低保标准的确定是基于基本生活需求来确定最低生活保障标准的,即根据各项消费对生活的重要程度,确定生活必需消费的项目和最小需求量,再计算其市场价格,它们的全部之和就是保障标准。条例中透露出政策的设计理念,是以满足贫困群体的“基本需要”为出发点的。如果从消除绝对贫困这个角度来讲,满足贫困群体的这种“基本生存需要”具有较强的现实意义。毕竟通过这样一项救助制度,能够在一定程度上解决这部分群体的吃饭、穿衣等基本生存需求,保证其基本的生存条件和人身安全,使其在社会生活中能够抵御一定的生存风险。

根据国际劳工组织的定义,基本需要包括两方面的内容:第一,包括家庭私人消费的最低需要,如足够的食品、衣物和住宅,以及某些家具和家用器具。第二,包括当地社区提供的一些基本服务,如卫生的饮用水、卫生设施、公共交通、医疗和健康服务、教育以及文化设施。在任何情况下,基本需要都不应当仅仅等同于生理性的最低需要,它应当被置于民族自立的背景中,考虑到个人和人民的尊严,使其没有障碍地自由把握自己的命运。莱恩•多亚尔(Len Doyal)和伊恩•高夫(Ian Gough)总结了基本需要的内容,指出除了身体健康与自主的需要外,所有人在满意的营养食物、洁净水、具有保护功能的住房、无害的自然环境与工作环境、适当的保健、童年安全、重要的初级关系、人身与经济安全、合适的教育、安全的节育与生育等方面的基本需要都应当得到满足。对照我国现行低保条例的文本进行分析,现行制度设计的基本需要只是停留在国际劳工组织定义的第一个方面。这种基本需要是维持生存的需要,与绝对贫困的内涵相对应。所以,现行城市低保制度的制度目标是反绝对贫困,保障城市居民的基本生存需要。“最低生活保障”的含义也是基于绝对贫困基础上的最低生存保障,保障贫困群体有能够维持生存需要的食物、衣物和住所,其保障标准、保障内容也是参照这种维持最低生存需要的“最低生活保障”而设计的。

在实际的制度实践中,一些经济发达地区政府在具体的制度实施中,除了给予城市贫困家庭以最基本的衣食保障以外,还有许多与低保制度相配套的附带福利,如小孩上学的教育补助,家庭医疗补助,住房补贴等。只要持有低保救助证,就可以享受到这些福利待遇。这就是具体的制度实践中的变通性操作。而这种变通的基础来自于贫困群体实际需要的差异性。换言之,在城市低保制度的实践中,许多地方所提供的福利资源已经超出了原有的制度设计的初衷,超出了原有的维持基本生存需要的层次,进而扩展到基本需要的第二个层次,即除了衣食住行以外,还包括医疗、教育等多个领域。这对维持城市贫困家庭“基本生存需求”的基本目标有所拓展,也进一步增强了城市贫困家庭抗御社会风险的能力。这将是城市低保制度未来可能的发展方向。

2.扩展目标:社会稳定

城市低保制度的扩展目标是维护社会稳定。从政府的角度来说,解决绝对贫困问题对于社会稳定和政权的稳固至关重要,该问题如果解决不好将会导致社会的动荡不安。当前,我国城市居民生活安全感下降,突出表现为社会失业率增加,医疗、教育、住房费用上涨,社会治安事件增多,居民不安全感增强等,由此造成许多社会成员不同程度的焦虑、烦躁和压抑心理,甚至有人出现非理性的冲动行为。生活的无着落往往导致人们行为的失范,危害社会的稳定。城市中出现的城市贫困群体,成为威胁社会稳定的巨大隐患。因此,只有采取一定的措施,在保证城市贫困群体基本生存的前提下,才能建立起稳定的社会秩序。建立城市低保制度,保障人民的基本生活,维持贫困群体的基本生存,能够起到稳定人心的作用,从而能够促进维护社会稳定目标的实现。

二、理念转型的必要性与可行性

(一)理念转型的必要性

1.“被动补救”模式的缺陷要求理念变革