从ＷＴＯ争端解决实践看风险预防原则的适用

摘 要:风险预防原则的精髓在于强调当有环境风险发生或发生之虞时,不应以缺乏科学确定性为由而限制必要措施的实施。根据WTO争端解决实践,为避免引发不必要的贸易争端,我国在适用风险预防原则对具有科学不确定性的环境风险进行防范时应考虑以下因素:风险阀值,相关科学证据的充分性,成本与效益,所采取措施的非歧视性与一致性,相关科学技术的发展,防范措施的定期审查与适时调整。

关键词:风险预防原则;WTO争端解决机构;SPS协定

中图分类号:D996.9文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)05—0106—03

风险预防原则(Precautionary Principle)被认为是国际环境法的一项基本原则,目前已被众多的国际环境法文件如《越界水道与国际湖泊保护与利用公约》、《东北大西洋海洋环境保护公约》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《卡塔赫纳生物安全议定书》等直接援引或间接体现。风险预防原则在WTO法中也得到了反映,其中最具代表性的是《动植物卫生检疫措施协定》(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,以下简称SPS协定)。我国是WTO的成员国及许多国际环境协定的缔约国,如何依据风险预防原则对具有科学不确定性的环境风险进行管理而又不与WTO相关规范相抵触,从而避免不必要的贸易争端?本文以风险预防原则的基本概念为起点,以WTO争端解决实践中关于SPS协定与风险预防原则的相关争议为主线,对此问题的解决提出建议和对策。

一、风险预防原则概述

风险预防原则最早产生于20世纪60年代的德国环境法中,1984年的《伦敦宣言》对风险预防原则进行了系统的论述:“为保护北海免受最危险物质的有害影响,即使没有绝对明确的科学证据证明因果关系,也应采取风险预防性措施以控制此类物质的进入,这是必要的。”《伦敦宣言》也因此成为第一个明确阐释风险预防原则的国际性文件。在此后论及风险预防原则的国际法文献中,1992年“地球峰会”(Earth Summit)上发表的《里约宣言》(Rio Declaration)最具代表性。该宣言的原则15(Principle15)对风险预防原则作了最权威的界定,即为了保护环境,国家应根据其能力广泛地采用风险预防性办法(precautionary approach),在遇有严重的或不可逆转的损害威胁时,不得以缺乏完全的科学确定性为理由推迟采取符合成本效益且能防止环境恶化的措施。由此可见,风险预防理念的确立旨在突破传统证据法则对缺乏明确科学证据证明的环境风险或灾害无法有效因应、处理的困境。风险预防原则试图说明,科学并不能永远扮演提供第一手信息资料以有效保护环境的角色,过度依赖科学证据可能会导致环境保护措施缓不救急,甚至适得其反。在应对环境风险时,首先应以谨慎的态度为之,而将对科学证据的要求摆在其次,即“谨慎第一,科学次之”。

目前,风险预防原则的应用已被推广到许多国际环境保护领域,如海洋环境的保护与鱼群的保育、国际生物资源的保护、臭氧层及大气环境的保护、废弃物及化学农药所造成的环境污染防治等。1990年以后签订的国际环境法文件中几乎都包含了风险预防原则的内容。①虽然风险预防原则的立意甚佳,具有处理不具科学确定性的环境风险的重要功能,但由于各国的立场、利益各异,国际间关于风险预防原则的定义、实质内涵、适用要件乃至其国际法地位均欠缺共识。

因此,国际上在实际适用该原则的过程中,很容易因各国对该原则的解读不同而引发争议。SPS协定第5.7条②是其第2.2条③关于科学证据要求的例外规定,该条款与国际环境法中的风险预防原则有无关联,二者在适用方面有无差别,WTO成员国根据风险预防原则对缺乏充分的科学确定性的环境风险进行管理是否符合WTO法的相关规定,是有关SPS协定第5.7条的主要争议之一。

二、WTO争端解决实践中有关SPS协定第5.7条与风险预防原则关联性的争议与澄清

WTO争端解决实践中有关SPS协定第5.7条与风险预防原则关联性的争议,以欧、美之间的“荷尔蒙牛肉案”最具代表性。该案中,欧盟主张其针对使用了荷尔蒙的牛肉制品实施的禁令是依据风险预防原则制定和实施的,风险预防原则已经由国家实践和法律确信(opinio juris)发展成为国际习惯法或者至少已成为法律的一般原则,SPS协定相关条文如其第5.1条、5.2条并不在于规定一种特定类型的风险评估规则,而只是指出成员国在进行风险评估时应当考虑的因素,因此,这些条文并不影响各成员国在面对具有科学不确定性的风险时,基于风险预防而制定健康标准,亦即欧盟基于风险预防原则所采取的禁止进口使用了荷尔蒙的牛肉制品的措施符合SPS协定的相关规定。④美国则认为,风险预防原则并不能成为欧盟在本案中所采取措施的合法依据,理由是,虽然世界上许多国家的政府已经采取了与风险预防原则相关的政策,《里约宣言》也将其列为重要原则之一,但欧盟对该原则的理解有误。美国并不认同欧盟所说的风险预防原则已经发展成为一项国际习惯法,而认为只能将风险预防原则归类为一种方法,其含义将随着该原则在不同法律文件中的出现而发生相应的变化;况且,欧盟并未解释该原则如何影响SPS协定所要求的相关措施必须以科学证据及风险评估为基础,在缺乏充分的科学证据时不应维持的规定。因此,欧盟援引风险预防原则无法创造出一个并不存在的风险评估原则,所谓的“原则”也不能创造出原本欠缺的科学证据。⑤对此争议,WTO争端解决小组表示,即使风险预防原则是国际习惯法的一部分,并成为国际公法的习惯解释规则,该原则仍不能推翻SPS协定第5.1条及第5.2条有关风险评估与科学证据要求的规定。虽然争端解决小组在本案中无法处理SPS协定第5.7条与风险预防原则的关联性问题,但其仍表示,风险预防原则已经被包含在了SPS协定第5.7条中。⑥

对此问题,WTO上诉机构发表了如下见解:第一,风险预防原则并非SPS协定的一部分,所以不得适用该原则以使与SPS协定相抵触的措施合法化;第二,风险预防原则的理念虽然反映在SPS协定第5.7条、序言第六段以及第3.3条中,且这些条款都明确承认成员国有制定比现有的国际标准、准则或建议的标准更高的风险保护水准的权利,但这些规定仍不能被当做确认风险预防原则与SPS协定关联性的指标;第三,在判断特定措施的制定是否有充分的科学根据时,争端解决小组不应忽略所有具有责任感的政府对其境内可能发生的无法抗拒的风险(死亡、人类健康受损害等)所采取的谨慎立场与态度;第四,即使各国政府的特殊考虑有其重要性,争端解决小组依据条约解释规则对SPS协定条文进行解释与检测科学证据是否充分的责任,并不应当因为风险预防原则的存在而有所不同。上诉机构最后表示:同意争端解决小组关于风险预防原则不能凌驾于成员国应依据SPS协定第5.1条、5.2条进行风险评估义务的认定。⑦

“荷尔蒙牛肉案”后,虽有部分学者主张,根据SPS协定的规定,成员国并不能基于风险预防原则来制定动植物卫生检疫措施,但实践中WTO成员国依据风险预防原则制定动植物卫生检疫措施的事例依然发生。⑧在西雅图WTO部长级会议召开之际,欧共体也曾建议WTO成员国对WTO框架下包含风险预防原则的相关协定(包括SPS协定)与国际环境协定的关联性加以澄清。⑨但在2000年SPS委员会的第一次会议上,关于风险预防原则与SPS协定的关联性以及SPS协定的相关规定是否足以使成员国应对科学证据不充分的紧急情况等,成员国之间所达成的共识却是:如果过于宽松地在SPS协定下采用风险预防原则,将会对国际贸易中的市场准入(market access)造成无法预期的后果,并危及“乌拉圭回合谈判”的成果;同时,对风险预防措施的适用,如果不加以严格的时间限制,将会使有关措施失去时效性。因此,SPS委员会不同意对风险预防原则的适用与SPS协定之间的关系予以宽松的认定。

综上,虽然WTO争端解决机构承认SPS协定体现了风险预防原则,允许成员国在相关科学依据不充分的情况下根据现有信息临时采取某种动植物卫生检疫措施,但其同时设定了严格的实体和程序条件,一再减损了该协定中风险预防原则在应对环境风险时所可能发挥的作用。⑩

三、对我国适用风险预防原则的思考

我国相关立法如《农业转基因生物安全管理条例》、《农业转基因生物进口安全管理办法》、《农业转基因生物安全评价管理办法》等中虽未出现“风险预防原则”这一概念,但体现了风险预防原则的理念。作为WTO成员国和许多重要国际环境协定的缔约国,如何依据我国相关立法的规定,科学履约而又不引发不必要的贸易争端呢?笔者认为,根据WTO争端解决实践,我国需要在风险预防原则的适用要件上设定门槛,在适用风险预防原则时,除需贯彻“谨慎第一,科学次之”这一理念外,还需要考虑以下因素:

1.风险阀值。风险阀值就是适用风险预防原则的临界线,风险在临界线以上则适用风险预防原则、采取风险预防性措施,风险在临界线以下则不采取措施。风险阀值因不同的环境问题会相应地发生变化。一般来说,对于高风险、低收益的活动如倾倒废物,适用风险预防原则的阀值就比较低,这意味着采取预防性措施的可能性较大。而对于那些风险和利益并存的活动,适用风险预防原则的阀值就较高,即环境风险所导致的环境危害必须是重大的、不可逆转的,否则就不能适用风险预防原则。风险阀值的幅度从不利影响到不可逆转的危害,都取决于环境活动所带来的风险与利益的比例。风险阀值的作用主要是解决风险预防原则的适用依据问题,同时也可以防止对风险预防原则的滥用。随着人类对环境保护要求的不断提高,适用风险预防原则的风险阀值应当愈来愈低。

2.相关科学证据的充分性。根据WTO争端解决实践,相关科学证据的充分性是指相关措施的制定和实施与科学证据之间具有合理的关联性,且此种关联性需要依据个案的特性加以认定。(11)相关科学证据的充分与否不但体现在其质与量两个方面,更要求其能证明、确认风险的存在与相关措施之间具有因果关系(causal link)。(12)随着科学技术的不断进步和人类经济活动的快速发展,人类活动对环境造成损害的不确定性越来越大,科学不确定性因而成为困扰环境法学研究的一个重要问题。风险预防原则的作用就在于解决存在科学不确定性的环境风险问题。

3.成本与效益。有学者指出,在对环境风险进行管理的过程中,过度强调风险预防原则可能会牺牲其他社会福祉,如果将其他经济、社会因素纳入考量,则对于具有科学不确定性的环境风险采取预防性措施可能会是一种高成本的风险管理模式。(13)后来发现的新的科学证据可能表明,先前采取的风险预防措施是根本不必要的。因此,依据风险预防原则进行决策时要符合比例原则(principle of proportionality),制定相关措施时要进行成本—效益(cost瞖ffectiveness)分析。一项依据风险预防原则所采取的措施不但要有必要性,还要具有法理上和经济成本上的合理性。

4.所采取措施的非歧视性与一致性。非歧视原则是WTO的基本原则,它要求针对某项风险采取预防措施时要兼顾预防措施实施时的一致性与非歧视性,即除非客观上存在特定的理由,对相关措施的实施应做到同类情形同样对待,以避免对相同类型的环境问题以及具有相同条件的不同国家构成差别待遇,从而与WTO相关规范相抵触或受到其他成员国的质疑而演变成一项贸易争端甚至限制了风险预防原则的环境保护功能。

5.相关科学技术的发展以及措施的定期审查与适时调整。根据WTO争端解决实践,成员国虽然可以在科学证据不充分时适用风险预防原则,制定临时性措施以因应可能的风险,但该措施并非在制定之后便可不加调整而永远使用。换言之,成员国制定临时性措施是因为充分科学证据的一时欠缺,这并不意味着有关科学证据必然永不存在。在风险预防措施的制定及其执行过程中,要时时关注相关科学技术的发展,将风险预防措施的实施与相关科学知识、信息的持续收集紧密相联。同时,在制度设计上要因时制宜,当有新资料显示相关科学证据已足以进行风险评估时,原来的措施便无继续实施的必要。这种制度设计虽然较为繁琐,但可以避免因欠缺科学证据而判断失误所造成的不必要的损失与负担,同时也符合SPS协定第5.7条的规定,可以降低风险预防措施的争议性。

注释

①参见[法]基斯:《国际环境法》,张若思译,法律出版社,2000年,第93页。

②该条的具体规定是:“在有关科学证据不充分的情况下,成员国可根据现有的有关信息,包括来自有关国际组织以及其他成员方实施的动植物卫生检疫措施的信息,临时采取某种动植物卫生检疫措施。在这种情况下,各成员应寻求获取必要的补充信息,以便更加客观地评估风险,并相应地在合理的期限内评价动植物卫生检疫措施。”

③该条的具体规定是:“各成员应确保任何动植物卫生检疫措施的实施不超过为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的程度,并以科学原理为依据,如无充分的科学依据则不再实施,但第5.7条规定的除外。”

④⑤WTO Appellate Body Report on EC睲easures Concerning Meat and Meat Products(Hormones),para16.121、122.

⑥WT/DS26/R/USA,para.8.157.

⑦WT/DS26/AB/R,para.125.

⑧例如,欧共体曾于1996年援引风险预防原则,禁止英国牛肉产品进入欧洲大陆。

⑨WTO,Communication from the European Communities,Preparation for the 1999 Ministerial Conference睧c Approach to Trade and Environment in the New WTO Round,WT/GC/W/194,1999.

⑩James Cameron,The Precautionary Principle,in Gary P.Sampson and W.Bradnee Chambers,Trade,Environment,and the Millennium 287,UN University 2d ed.2002,p311—312.

(11)(12)WT/DS245/R,para.8.101—103、170.

(13)A.Kellow,Accounting for Risk in Multilateral Negotiation,in F.Francioni,Environment,Human Right & International Trade,Oxford and Portland,Oregon:Hart Publishing,2001,p119.

参考文献

[1]高晓露,孙界丽.论风险预防原则的适用要件——以国际环境法为背景[J].当代法学,2007,(2):114—118.

[2]李尊然.环境权与人权的协调———以欧洲人权法院的实践为例[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2007,(1):93—94.

[3]牛惠之.世界贸易组织SPS协定第五条第七项之研究——争端案例中关于暂时性措施要件与预防原则之评析[J].政大法学评论,2004,(3):257—309.

责任编辑:林 墨