水利工程档案验收办法引发的思考

李兴利

摘要：在重大建设项目竣工验收前先组织项目档案专项验收已经成为一项制度。但档案验收是手段，不是目的，对重大建设项目，档案行政管理部门，尤其是项目所在地档案行政管理部门，要主动登门服务，要教育、制度、监管并重，要通过培育中介组织为建设项目提供专业化服务。文章同时对重大建设项目档案验收的一些做法提出了质疑。

关键词：建设项目；档案验收；企业服务年

由头1：2009年4月20日出版的《国务院公报》(2009年第11号)刊登了水利部2008年9月9日印发、2008年10月10日正式施行的《水利工程建设项目档案验收管理办法》(水办[2008]366号)(以下简称《水利工程办法》)。

由头2：2009年2月25日，河南省人民政府下发《关于在全省开展企业服务年活动的实施意见》(豫政[2009]17号)。

为建设项目服务是为企业服务的一项重要内容。虽然河南省政府的企业服务年活动实施意见对档案行政管理部门没有提出明确要求，其中也没有项目档案验收的内容，但根据“企业需要什么就帮助什么”的原则，档案行政管理部门在为建设项目服务上应该有所作为。近年来，国家有关建设项目档案管理的法规、规章、制度不断健全和完善。“档案不合格，项目不验收”。档案验收与消防、环保、人防、水土保持、劳动安全卫生等专项验收同样都是工程竣工验收的前提条件，已逐渐成为项目竣工验收主持单位和项目建设单位(法人)的共识。但档案验收是手段，不是目的。项目档案验收办法也只是能起到规范档案验收工作行为、统一档案验收标准、提高档案验收质量的作用，那么在企业服务年，为建设项目服务，怎样才能既让我们档案行政管理部门自己满意，又能让企业满意，使地方党委、政府放心呢?本文试从分析比较《水利工程办法》和国家档案局、国家发改委联合印发的《重大建设项目档案验收办法》(档发[2006]2号)(以下简称《验收办法》)人手，对档案行政管理部门如何更好地为重大建设项目服务谈点看法。

1《水利工程办法》的创新之处

1．1因为《国务院公报》的刊登，《水利工程办法》向全社会公开，使人觉得其权威性更强一些。《水利工程办法》只是水利部的一个普通规范性文件，发放范围是水利系统各单位，其权威性本不及《验收办法》。按理说。《国务院公报》刊登的部委文件与正式文件只有同等效力，但一经公报刊登，它就被列为“国务院各部门公布的重要规章和文件”或“国务院领导同志批准登载的其他重要文件”。由于《国务院公报》发放范围极广，并且其电子版在中国政府网上全文发布，由此使得《水利工程办法》的身价倍增。

1．2对项目档案管理及档案质量进行量化赋分，使得建设项目档案验收更具操作性：尤其是明确规定“‘应归档文件材料质量与移交归档项达不到60分的，均为不合格”(注：该项满分70分)，就特别突出了建设项目档案管理的重点和难点，对项目档案的完整和准确是一种最大限度的保护。

1．3在申请档案验收应具备的条件中，规定“监理单位对本单位和主要施工单位提交的工程档案的整理情况与内在质量进行了审核，认为已达到验收标准，并提交了专项审核报告”，并列出了专项审核报告的主要内容，这在以往的建设项目档案管理规章制度中是没有的；以及验收评分标准中，对“签订有关合同协议时，同时提出归档要求”，“纳入工程质量管理程序”，检查工程质量和进度、项目成果评审鉴定时对项目档案同检查同验收等明确赋分，从制度上保证了项目建设过程中档案工作的同步开展。

1．4对项目档案验收提出了一些时间上的要求，便于操作，同时使验收和被验收双方都受到一定的约束。

1．5明确规定“验收组对汇报有关情况提出质询，并察看工程建设现场”，如果能够认真坚持“察看现场”，则可极大地提高档实相符的程度。

2对重大建设项目档案验收几个问题的认识

2．1关于建设项目档案验收的主持单位。《档案法》及其实施办法中没有建设项目档案验收的内容，在目前国家档案局的行政许可项目中也没有重大建设项目档案验收。《验收办法》规定，国家发改委组织验收的项目，由国家档案局组织项目档案的验收：国家发改委委托中央主管部门(含中央管理企业)、省级政府投资主管部门组织验收的项目，由中央主管部门档案机构、省级档案行政管理部门组织项目档案的验收，验收结果报国家档案局备案；省以下各级政府投资主管部门组织验收的项目，由同级档案行政管理部门组织项目档案的验收。即项目档案验收的主持单位，多数是档案行政管理部门，一部分是有关行业中央主管部门档案机构。《水利工程办法》规定，档案验收由项目竣工验收主持单位的档案业务主管部门负责组织。即水利工程建设项目档案验收的主持单位是各级水行政主管部门，档案行政管理部门是参与验收。与此类似的，还有交通行业等。而国防科技工业固定资产投资项目档案验收更是将档案行政管理部门排除在验收组之外。这就有个问题，行业主管部门的档案机构作为项目档案验收的主持单位是否合适?其一，如果项目档案专项验收是一种行政执法行为，而这些行业主管部门是没有档案行政执法权的，由其档案机构负责组织项目档案专项验收显然不合适。其二，即便按照《验收办法》的规定，国家发改委委托中央主管部门(含中央管理企业)组织验收的项目，可以由其档案机构组织项目档案的验收，但中央主管部门的下一级部门，如水利部下的黄委会或某省水利厅档案机构还能不能组织项目档案专项验收仍是个问题。根据《水利工程办法》应该是可以的，但根据《河南省档案管理条例》，则应当由同级档案行政管理部门会同项目主管部门或项目单位对项目档案进行验收。

2．2关于建设项目档案验收组的成员组成。根据现行规定，参加建设项目档案验收组的除了验收主持单位档案行政管理部门或行业主管部门档案机构外，一般还有项目所在地的档案行政管理部门和项目主管部门档案机构的人员。但不管是《验收办法》，还是《水利工程办法》，对验收组成员的行政执法资格或专业技术资格都没有要求。而且，根据档案法律法规，项目所在地的档案行政管理部门和项目主管部门档案机构，甚至其上一级机关，对建设项目的档案工作都负有监督和指导义务，这就极有可能出现项目档案验收工作中，一些单位既是教练员。又是裁判员，甚至可能还是运动员的情况。即项目所在地档案行政管理部门和项目主管部门档案机构业务素质高的，项目档案质量就高；反之亦然，项目档案验收有可能成了走过场。另外，《验收办法》规定“必要时可邀请有关专业人员参加验收组”，《水利工程办法》也规定验收组成员一般应包括有关专家。但对这个“专”字指什么，没有具体要求。总的感觉，一是项目档案验收不是行政执法，因为行政执法应由某一有

管辖权的行政机关中有行政执法资格的人员来行使；二是项目档案验收不像专家评估，因为专家评估通常是由组织单位从其建立的专家库中随机抽取专家来完成的。

2．3关于建设项目档案验收结论。《验收办法》规定，项目档案验收会议的最后一项议程是“项目档案验收组形成并宣布项目档案验收意见”，这与其后面的规定(验收合格的由项目档案验收组出具项目档案验收意见，验收不合格的由项目档案验收组提出整改意见)自相矛盾。其实，项目档案验收结果不管是合格，还是不合格，都只是项目档案验收组的意见。这一验收意见只有附上验收组成员的签字，项目档案验收主持单位才会认可，经档案验收主持单位印发后才能生效，就像全国人大及其常委会通过的法律要经国家主席令予以公布才能施行一样。同时，笔者认为，作为项目档案验收的程序规定，还应对特殊情况下依法撤销或变更项目档案验收意见等作出规定。对此，《水利工程办法》的规定就更完善一些，“档案验收应形成验收意见。验收意见须经验收组2/3以上成员同意，并履行签字手续，注明单位、职务、专业技术职称。验收成员对验收意见有异议的，可在验收意见中注明个人意见并签字确认。验收意见应由档案验收组织单位印发给申请验收单位，并报国家或省级档案行政管理部门备案”。

2．4关于建设项目验收文件的规定。《验收办法》规定，项目档案验收应根据DA/T28-2002《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》，对项目档案的完整性、准确性、系统性进行评价。该规范对项目文件完整性的要求中，包括“竣工验收会议决议文件、验收证书及验收委员会名册、签字、验收备案文件”。《水利工程办法》规定，文件材料完整性包括“验收文件材料(含阶段、专项、竣工)”。作为项目档案归档要求和整理规范，要求收集、整理项目验收文件无疑是正确的，但“档案验收不合格的，不得进行项目竣工验收”。在项目档案验收时，竣工验收，甚至其他专项验收可能都还没有组织，这时候要求收集整理验收文件是不现实的。

2．5关于预验收。《验收办法》规定。项目主管部门、各级档案行政管理部门应加强项目档案验收前的指导和咨询，必要时可组织预检。《水利工程办法》规定，档案验收的组织单位，应对申请验收单位报送的材料进行认真审核，并根据项目建设规模及档案收集、整理的实际情况，决定先进行预验收或直接进行验收。比较两个办法，共同的是，对什么工程“必要”应该组织预验收都没有规定；不同的是，《验收办法》规定，预验收是否组织是项目所在地档案行政管理部门和项目主管部门说了算：而水利工程是否组织项目档案预验收，决定权在项目档案验收的主持单位。

2．6关于项目档案验收的时间。《验收办法》第十二条规定，项目档案验收应在项目竣工验收3个月之前完成；而《水利工程办法》第七条规定，项目法人在确认已达到第六条规定的条件后，应早于工程计划竣工验收的3个月前，向项目竣工验收主持单位提出档案验收申请。两个规定是相反的。笔者认为，在建设项目档案验收办法中规定什么时候提出验收申请，什么时间完成验收，完全没有必要；只要办法中列清了申请项目档案验收应具备的条件、项目档案验收的程序及时间要求，以及如果不能一次通过验收重新申请验收的时间安排等就可以了。至于通不过项目档案验收会影响项目竣工验收，不能组织项目竣工验收会导致一系列不良后果，那是项目建设单位考虑的事，项目档案验收主持单位完全没必要自责。

3档案行政管理部门为重大建设项目服务的思考

认真组织开展重大建设项目档案专项验收，可能会遇到各种情况，如果项目建设单位(法人)对这项工作比较重视，项目设计、施工、监理各单位都比较配合，也知道怎么干，那最理想不过，结果应该是皆大欢喜；而如果项目建设单位(法人)对这项工作不理解，或者虽然也认为项目档案很重要应该抓好，但却没有方法，其结果则很难保证。特别是对地方政府投资主管部门组织验收的项目中，一些不理解不配合的项目建设单位，项目档案验收很可能会流于形式不了了之。因为你要坚持原则，他们就过不了关，过不了关就不能组织正式竣工验收，不能验收就会带来一系列连锁反应。在这个时候，地方党委、政府就会出面给主持项目档案验收的档案行政管理部门打招呼，最后很有可能会在“仅此一次，下不为例”声中为档案验收画上句号。所以，组织重大建设项目档案专项验收应原则性与灵活性相结合。坚持原则，一是目的，要最大限度地保证项目档案的完整、准确、系统和安全；二是方法，坚持组织项目档案专项验收。其余的全都可以灵活，包括档案行政管理部门在项目档案验收中的身份是组织者还是参与者。尤其是项目所在地的档案行政管理部门，更要想方设法提供档案服务，只有这样，到项目档案验收时才会一帆风顺。

3．1加强宣传引导，使项目建设单位知道怎么抓，使项目参建单位知道怎么干，“广大建设单位和参建单位，将档案工作纳入项目建设计划，建立档案工作领导责任制和岗位责任制，明确工作职责，制定规章制度和业务规范，建立项目档案工作网络体系，强化业务基础建设，将档案工作贯穿于项目建设的全过程，形成了以项目建设单位为管理核心，以纳入合同为管理依据，以监理控制为重要手段，在档案行政管理部门、项目主管部门及项目参建单位全方位参与下，实施事前介入、事中控制、事后验收把关的全过程控制的管理模式。”这应该是建设项目档案管理的理想模式，如果我们的重大建设项目都能做到这些，项目档案工作质量肯定不错，项目档案验收肯定顺利，但关键是怎样能做到这些。对此，项目所在地的档案行政管理部门责无旁贷，而且要把工夫下在平时，把工作做在前面。要通过宣传有关法律法规和行业标准，让项目建设各有关单位知道应该做什么；通过正反两方面典型案例的宣传，让大家既知道做好项目档案将来的益处，也知道做不好项目档案可能造成的危害；通过典型示范，让大家知道合同里签点啥、规范里写点啥，知道项目文件该如何收集、如何整理、如何归档……

3．2健全法律法规，明确档案行政管理部门在项目档案验收上的行政许可权，明确相关职能部门在项目档案验收上的责任。不仅在将来修订《档案法》等档案专业法律法规时，写上各级档案行政管理部门依法行使建设项目档案专项验收权利，并进一步健全完善项目档案管理方面的规章制度；而且要在建设项目相关法律法规修订时，及时提出自己的意见和建议，提高档案行政管理部门在建设项目上的话语权。如《建设工程质量管理条例》规定，建设工程竣工验收在档案方面应当具备的条件是：有完整的技术档案和施工管理资料：同时规定，“建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，并在建设工程竣工验收后，及时向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案”。这些与我们对项目档案验收的要求差距很大。如果能将我们档案行政管理部门的要求写进相关部门的行业标准之内，将会大大提高其贯彻执行的自觉性。

3．3主动登门服务，及时掌握项目建设工程进度，及时发现和解决项目档案收集整理中的问题，要变坐等上门为主动登门，变被动服务为主动服务。一是登发改委的门，主动了解当年新开工项目。在建、续建项目，计划竣工项目的情况，主动要求参与发改委对重大建设项目的调研和检查，提醒其在组织项目竣工验收前要先进行项目档案验收：二是登项目建设单位的门。送法上门，在项目建设之初就让其知道项目档案该怎么管，并在项目建设期间定期随访，了解项目文件收集整理出现的新情况、新问题，帮助其把脉会诊：三是登项目主管单位的门，主动沟通协调，争取将我们在项目档案方面的意见和要求通过其主管单位之口说出来，提高工作的效率和质量。

3．4狠抓制度落实，按单项工程或分阶段、分标段组织项目档案预验收，督促项目验收文件完整归档，对整个项目档案要实施事前介入、事中控制、事后验收把关的全过程控制的管理模式，对项目档案验收，项目所在地档案行政管理部门也要做到事前、事中、事后全过程管理。事前，即征得项目档案验收主持单位同意，按单项工程或分阶段、分标段组织项目档案预验收，争取通过一个单项工程或一个标段的试点，尽可能减少项目档案收集整理中的共性问题，避免不必要的重复劳动。事中，就是组织或参与项目档案验收。事后，即督促项目建设单位整改落实项目档案验收组指出的问题，督促项目建设单位整理归档项目竣工验收文件，并向有关单位移交档案。

3．5培育中介组织，变具体指导为宏观指导，变直接指导为间接指导。依法加强对档案中介服务机构的规范和管理，合理利用社会中介力量提供的专业化服务，使中介机构在咨询、整理、寄存、信息化建设等方面为建设项目提供规范、优质的服务。

(作者单位：焦作市档案局来稿日期：2009-06-18)