城管欲摘“黑帽”

舒泰峰

8月11日，河北元氏县，距离这个县城的城管监察大队被取缔已经过去了一个多月。

此前的7月10日，石家庄市纪委经调查，撤销违规违法收费的元氏县城管监察大队；该县县长夏生华因行政不作为，也被免职；同时还处分了另两名副县长。从此，元氏县成了一个没有城管的特殊城市。

从石家庄南焦客运站坐车，只需40分钟就可以抵达元氏县城。没有城管的县城，一片熙熙攘攘，在主街槐阳路的两旁，停放着各种各样的小摊车。

“城管撤销了我们都很高兴，最好永远没有城管!”一位摊主告诉《瞭望东方周刊》。另一位开三轮车的师傅说：“没有城管，城里热闹多了!”

但是市民刘永杰不这么认为，他说，没有城管的日子里，市容市貌还是乱了许多。他指了指街边的一个水泥坑，坑里的垃圾正被当街焚烧，黑烟弥漫，风一吹，一阵刺鼻的焦糊味。“搁以前，这是要罚款的。”

300公里外的首都北京，关于城管与小贩的争议也在火热上演。这一回，首先坐不住的是城管局长们。

城管集体发声，希望影响立法

7月21日，国务院法制办向全社会发布《个体工商户条例》征求意见稿(下称《条例》)。《条例》名称看似与流动商贩无关，但媒体敏锐地抓住了第九条对流动商贩申请成为个体工商户时，登记事项“不包括经营场所”的规定。

“流动商贩合法化!”媒体的解读不无兴奋。不过，城管们不这么看。

7月28日，一场精心筹备的新闻发布会召开，全国城管(执法)局长联席会议执行会长兼秘书长罗亚蒙，代表100多名城管局长发出了呼声：“城管执法局长们不赞同‘流动商贩合法化的说法。”

在城管局长们眼中，《条例》非但没有使流动商贩合法化，反而可能缩小和限定他们的经营范围，并强化工商行政许可。

同时，城管局长们也将矛头对准工商部门。“这次《条例》的规定是为了增加工商部门的规费收入和国家税收。”罗亚蒙说，“本着‘谁许可审批，谁管理，谁负责的原则，工商部门应成为流动摊贩的主管部门。”

“流动摊贩是否合法，跟城管其实没有关系，是工商部门来鉴定的，城管管的就是摊贩是否侵占了城市公共空间。”在接受本刊采访时，罗亚蒙这样厘清城管与工商的职责划分。

罗亚蒙和全国大多数城管执法局局长一样，心中存有委屈：城管做了很多好事，却被戴了一顶“黑帽”。

罗亚蒙认识到这是一个城管集体发声、影响立法进程的时机。于是，联席会议的100多位城管执法局长，就《条例》递交了五条修改意见。对“流动商贩合法化”问题，城管部门认为应当增加条款，即“无固定经营场所个体工商户如果流动经营的区域较为固定，经营时间较长，也可以进行工商登记。”

罗亚蒙说：“全社会都应当清醒地认识到，无固定经营场所个体工商户全部进行工商登记是做不到的，但是都宣布非法也是不现实的。”因此出于对弱势群体的保护，不应当进行强制许可，而应当是提倡、鼓励，让无固定经营场所的个体工商户，自愿选择是否登记。

除了这件事，罗亚蒙最近还在张罗着让几个城管局长上央视《大家看法》栏目，他的目的是为了给城管“正名”，摘掉“黑帽”。

“过去管城管叫土匪，我觉得不为过”

费了“老鼻子劲”，工作人员才把北京流动摊贩崔丽请上了8月4日的《大家看法》录制现场。刚开始，大家还以为她是怕出镜会被城管认出来，遭到报复。毕竟，卖水果的她，曾多次被城管撵走，甚至被搜身。

而在本刊的追问下，崔丽说，迟迟不肯出镜的原因仅仅是“不好意思”，“那些破城管，有什么好怕的!”她甩下一句狼话。

就连只是兼职做流动摊贩、正式工作是做策划的张广，提及城管也是咬牙切齿：“全国的城管没有一个好东西，都是打砸抢。”

自从1997年第一支城管队伍试点以来，城管和流动摊贩之间的对立愈演愈烈。

“过去管城管叫土匪，我觉得不为过。”来自东部地区某地级市的一位城管执法局局长说，以前的城管队伍中大多是退伍军人和闲散工人，良莠不齐。

“他们处理问题比较简单、粗暴，某种程度上败坏了城管的形象。”他说，自主罚款的往往就是这些人。

据他介绍，在许多地方，由于没有编制，经费来源又无保障，只能招聘协管和其他非正式队员，这造成了管理的混乱。

以该市为例，该市城管局正式在编人员200多名，管辖3个区，另外还招募了100多名协管员，他们属于合同制工人，每月工资1000元左右，不及正式队员的一半，因此人员进出较频繁，不利于管理，执法时必须有正式队员带着他们。

其他地方也大多如此。元氏县城管被取消后更是被曝出，40多人的城管大队，只有队长一人为在编人员，其他均为聘用。

7月11日，上海闵行区5名城管队员在执法过程中，对摊主彭林进行殴打，致其右侧肢体偏瘫，被迫在重症监护室接受治疗。事后调查发现，5名队员均为协管员。

上述这位局长告诉《瞭望东方周刊》，目前的情况是，城管局只能管到市区，下边的街道和乡镇又各自招聘一些人来充当城管，他们没有事业编制，没有文化基础，也未经过培训，并不具备执法条件，但也穿着城管服装，也配有执法车。城管局对他们无法形成有效领导。

“其实，近年来城管队伍的素质已经有了很大提高。”这位局长说，自2006年开始，该市城管执法局只招收有全日制本科学士学位以上的人员，其中不乏名校法学、新闻专业的毕业生。

但是，在各地，城管局仍不得不大量招聘文化素质相对较差的协管。“关键是编制问题，”该局长说。编制背后又是行政改革的大问题，“随着城市的发展，以往带有计划经济色彩的一些部门，职能已经弱化，但他们仍然占用着编制，由于利益牵制，要裁掉这些机构又很难。”

与公安局“互动执法”

面对城管“人人喊打”甚至要求取缔的呼声，罗亚蒙觉得很冤。“城管的100多项职能中，管理流动商贩只是很小一部分，但却把城管弄得声名狼藉。城管其实做了很多，你一天不清理垃圾，城市就臭了，一天不供水，城市就要瘫痪了。”

在城管局长们看来，媒体对城管进行舆论监督是好事，“但往往没有深究其背后的原因。”

多位接受本刊采访的城管系统人士均表示，他们苦恼的问题是城管职能过多，政府经常将一些受累不讨好的职能转给城管，使城管系统宛如一个饱受妖魔化的“巨人”。

“不要说老百姓了，连一些机关行政人员都不知道城管的体制究竟是什么样的，各地城管的职能也不一样。”上述局长说，城管管理职能边界模糊。

他说，该市曾对各职能部门做过一次民意调查，结果显示，市民把一些不应由城管负责的问题也都算到了城管头上。“比如公园自己有管理机构，但里面的脏乱差，老百姓认为是城管不作为，小区属于物业管理，归口建设局，但小

区里的问题，老百姓也指责城管。”

这种职能边界的模糊，使得城管的执法依据有时并不充分。罗亚蒙举例说，本来应该持有环保局鉴定才具有法律效力的噪音污染问题，在有些城市反而归城管局管，“你处罚，人家告你，一告一个准，城管只好花钱请环保部门配合工作。”

在这种混乱的权力架构下，多数城管局长只好寻求“变招”，其中重要的一条是与相关职能部门联合执法。

南方某市城管局局长告诉本刊记者，该局与当地公安局进行“互动执法”——公安局在城管执法时派一个人在旁边“撑腰”，以便应对可能发生的暴力抗法。

每个季度，该局还要请法院、司法局、法制办等部门开联席会议，解决那些疑难杂症。统一认识后，有时群众到法院投诉城管，法院就不受理。以前，违规建设的工地老板可以“打点”派出所，赶走城管执法队员，但如今派出所和城管结成了“统一战线”。

“今天你敢抛洒漏，明天我就敢停你的工。”这位局长说起经验来不无激动。

学会争取书记市长的支持

莫说职能，事实上城管这个机构本身“是什么”，也一直是个大问题。

住房和城乡建设部政策研究中心研究员翟宝辉，不久前完成了“中国城市管理体制及其运行机制研究”课题，并于8月7日起面向全社会征求意见。据悉，该课题报告已经获得住房和城乡建设部领导的认可。

根据这份课题报告，目前全国共有8种城管体制模式，有的城管执法局是一级局，有的则是挂靠在建设局、规划局等单位的二级局。

前述那位南方某市城管局长说，他们只能收编为市政府办公室的下设机构，依靠市规划局、建设局等单位的委托来执法。

另一位城管局长告诉本刊记者，全国尚无统一的城管体制。“以前归原建设部管，住房和城乡建设部成立后，把城市管理的职能划到各个城市政府，于是全国城管体制五花八门。城市管理如同一个烫手山芋，知道矛盾比较集中，都不想管。”

如何才能从根本上摘掉戴了多年的“黑帽”，他认为：“首先要立法，全国没有一部规范的城市管理法，就没法规范城管的管理。”

翟宝辉研究员认同以上看法，但他认为，在立法之前，需要解决一个根本问题：“城管是什么，到底该管什么。”

他提出了“大城管”的概念，建议以江苏省淮安市的成功经验为蓝本，统一全国各色的城管模式，组成城市管理综合委员会，市长任主任，城管执法局长任办公室主任，指导城市综合管理。

各城管局长很清楚，他们必须努力争取市领导的支持。

本刊记者获得的一份全国城管(执法)局长联席会议内部刊物上显示，有关人士曾在今年举行的第三届城管(执法)局长联席会议年会闭幕式上，向与会100多位城管局长强调：“今后大家要坚决摈弃幻想，学会争取书记、市长的支持。”

一位城管局长私下里对本刊表示，为争取市长支持，他创造各种条件与市长多接触，“必须让领导知道城管的重要性。”

城管代表年会上首次统一着装

然而，还是有部分城管局长怀念以前归口原建设部的时光，当时中央层面有相关部门撑腰，而如今，莫说中央，到了省一级，城管局都没有归口主管部门。

翟宝辉的课题报告建议，由住房和城乡建设部以城市建设司为基础，设立城市建设与城乡综合管理指导司，或单独设立城市综合管理指导司，以构建“大城管”的中央行政指导机构。

2009年4月，在第二届和谐城管论坛、全国城管(执法)局长联席会议第三届年会上，来自22个省区170多个市县区的300多位代表参加了会议。

大会开幕式上，升起了全国城管(执法)局长联席会议的会旗，会旗为橙色，绣有城管执法统一形象标志和：“亲民、文明、和谐”六个大字。与会代表身着08式制服，首次统一崭新亮相。

全国城管(执法)局长联席会不隶属任何部门，不是社会团体，也不是组织机构，而是城管(执法)局长自愿发起、自由参与的会议交流机制，于2007年成立。第三届年会上的特殊仪式安排，足见城管为自己“正名”的良苦用心。

元氏县文化宫广场上的煎饼摊主胡翠侠，如今不再向城管缴纳每月300元的管理费了，但是她的一句话令记者感到意外：“城管还是得要，但他们不能乱罚款，不能越权。”

城管要摘除“黑帽”，看来还需从“城管是什么”这个最基本的问题起步。