我国政府决策法制化进程中的问题与解决路径

李国旗

摘 要:无论从政府自身建设还是从社会和谐进步、公民权利保障角度看,促进政府决策法制化建设都是现代民主政治发展的必然要求。但在法治实践过程中,政府决策法制还存在诸多缺陷,不同程度地制约了我国政府决策的水平,影响了决策科学化、民主化进程。政府决策法制化的实现路径主要体现在:公众参与是基础,程序公正是保障,权责统一是关键,并不断推进各项机制创新和制度完善。

关键词:政府决策;法制化;决策程序;决策评价

中图分类号: 文献标志码:A文章编号:1002-7408(2009)08-0047-03

政府决策与社会发展、人民利益休戚相关,政府决策的目标是科学化与民主化,实现这一目标的制度保障是政府决策的法制化。如果从法制化的角度将政府行政活动视为一个过程,那么其中包括决策、执行和监督三个环节。近年来,我国的理论研究与法制资源主要向执法与监督偏重,对政府决策及其法制化保障研究则明显欠缺。事实上,每年的国家审计报告都揭示了许多因政府决策失误而造成社会重大利益损失的案例,大量的事实和数字表明,我国的政府决策机制存在着严重问题,这与政府决策过程法制化程度较低密切相关。因此,深入研究政府决策法制化的理论依据、实践问题以及完善相应对策具有重要意义。

一、政府决策法制化的理论基础

1.政府决策行为的法理分析。科学界定政府决策的基本概念,是实现政府决策法制化的基础和前提。政府决策在传统上属于政治学和行政学的研究范围。所谓决策,是指为实现一定目标,在两个或两个以上的方案中做出选择的行为。笔者从法学视角将政府决策界定为:国家行政机关依法定权限和法定程序做出的处理国家公共事务的决定,是各级政府最为重要的行政行为之一。如果从法律上理解和把握这一概念,需要明确:(1)政府决策行为的实质是公权力的行使,涉及到政府投资、经济调节、社会管理、市场监管、公共服务等各个方面。(2)政府决策与政府立法有着紧密联系,但在主体、内容甚至性质上并不完全一致,应当对二者加以区分。(3)政府决策行为属于政府裁量行为和非规则行政行为,而羁束行政行为和规则行政行为因其有严格依据和程序故不属于政府决策范畴。(4)政府决策行为既包括抽象行政行为也包含具体行政行为。政府决策的分类在层级上一般可分为中央、地方、基层,就其重要程度,一般可分为常规决策、重大决策。常规决策解决的是那些经常重复出现、性质非常相近的例行性问题,可按程序化步骤和常规性的方法处理。重大决策是具有宏观性、全局性、方向性和原则性等特征的战略决策,往往属于偶发的、无先例可循的、非常规性的问题。重大决策的重要性决定了对其进行法律控制是保障决策效果的关键。

2.政府决策法制化的理论根据。政府决策法制化就是用法制手段规范、约束政府决策行为,将其纳入法制轨道的过程。决策法制化在公共决策领域体现了依法治国原则,从促进决策者的观念转变、实现决策层的重新定位,到规范决策过程、完善决策的方式方法,再到提高决策的透明度、健全对决策的监督,法制化都是重要的动力和保障。

实现政府决策法制化,既是科学决策、民主决策的必然要求,也是法治国家的一般经验。首先,政府决策权的特点决定了必须对其予以法律控制。政府决策权的主要特点既有宏观性,又有灵活性。宏观性意味着如若决策不当或失误,会直接损及整个国民经济的发展乃至国家稳定;灵活性则意味着这项裁量权具有极大的自由且极易逃脱约束。基于上述理由,必须建立严密的法律程序制度对其加以控制,依法规范决策的主体、权限、程序、责任等,使这只“看得见的手”更好地引领、促进经济发展,制定出合乎社会发展的政策。其次,决策法制化是实现决策科学化、民主化的重要保证。建立健全科学民主行政决策机制是国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中所明确的法治政府建设目标和任务。而要实现上述目标和任务,当前面临严峻考验:一方面是形势变化和任务加重对政府决策的要求越来越高;一方面积累的问题越来越多,如果缺乏民主科学决策机制,政府决策行为完全有可能是低效率甚至是无效率的。在现实当中,经验决策、盲目决策、违法决策乃至缺乏民主参与的决策“神秘化”等问题还时时出现,甚至难以对这些行为提出行政复议或者行政诉讼。因此,保障决策民主,正如邓小平同志所说的“要靠法制,搞法制靠得住些”,必须使政府决策建立在制度化基础上,扩大决策信息公开范围,完善民主参与机制,健全专家论证、听证、责任追究等制度,满足决策科学民主的内在要求。 最后,决策法制化符合法治国家的一般经验。西方法治国家非常重视政府决策的法制化,特别是自上个世纪70年代行政改革浪潮以来,产生了一系列理论上和体制上创新。如英、美等国的正当程序、自然正义以及据此发展起来的公共参与、考虑相关因素和信息公开等制度,对政府决策活动提供了基本规制。目前各国普遍制定行政程序法及单行法,政府决策的基本环节大都已纳入了法治轨道,实现了决策科学、民主与法制保障三者的平衡。国外有关政府决策法制的理论与实践,对我国具有重要的参考和借鉴意义。当然,我国有着不同于西方国家的时代条件和基本国情,要在借鉴的同时,必须不断创新我国政府决策法制化的理论与实践。

二、我国政府决策法制化进程中存在的问题

近年来,我国各级政府在全面推进依法行政,不断完善政府决策的制度建设方面取得了显著成果。但受各种因素影响,政府决策的法制化进程还存在很多问题。

第一,界定政府决策权力、权限的法律不完善。实现政府决策法制化,必须以界定各级政府及其职能部门的决策范围为前提。但在实践中,决策主体范围及法律地位缺乏法律明确规定;决策主体的权力、职责不甚明确,更缺乏规范化的制度设计,致使党政不分、政企不分,中央和地方的权限划分不明确;决策事项的内容不明确,如哪些属于重大决策事项没有科学具体的法律界定。

第二,政府决策程序缺乏完善的法律规范。虽然很多省市已经出台了政府决策程序的法规、规章,但是,这些法规、规章不仅位阶较低而且约束不够。立法价值取向偏于方便政府自身行使权力、便于管理为主,而较少考虑行政相对方的情况。对于必要的程序制度,如行政决策的决定制度、说明理由制度、决策评估、反馈制度及决策责任追究制度等,在现有规章中没有用法律规范的形式确定下来,决策者在实践中的自由度仍然很大。另外,也没有规定性质各异的决策对象所应适用的决策程序,即对重大事项采用正式或普通程序,简易事项应采用简易程序,这样很可能导致不同行政决策程序的错误使用,致使决策程序效率低下。

第三,公众参与决策的配套制度不完善。决策的公众参与,既是决策民主的要求,也是决策科学的要求,但是目前社会公众参与决策的制度和形式还缺乏激励和保证,总体上还未达到有效参与的程度。这来自于三方面的原因:一是社团法不完善。由于对独立利益代表团体的行政管理非常严格和审慎,导致社会公众参与行政决策的方式基本上局限于以个体方式参与,而鲜有以团体方式参与。二是有效发挥决策咨询作用的体制和机制还缺乏法律保障。由于我国政府决策部门和决策咨询机构之间大多存在行政隶属关系,决策咨询机构很容易受到行政干扰,决策研究的“中立性”不足,价值判断先于事实判断。专家论证模式多为“行政机关委托—专家论证式”,缺乏必要的市场选择机制和契约制度引入,决策咨询水平和责任都难以保障。三是行政决策程序缺乏公开性。我国现有的关于行政决策的法律制度中,并没有法定的信息公示制度和决策理由公示制度,大部分政府决策程序都在相对封闭的环境里运行,普通民众对政府决策事务的信息严重不足。民众与政府决策部门之间信息不对称,虽然保障了行政效率,但必然增加行政决策的社会风险,既妨碍行政决策的民主化和科学化,也降低了民众对社会风险的承受能力。

第四,决策的约束纠错及责任追究机制不健全。决策作为一种政府活动方式,必然存在违法运用、不当运用或出现失误的可能,需要加以约束和设定补救办法,而目前我国法律在这方面的规定几乎是空白。此外,法律责任规定的不完善还使得违反决策程序的决策行为在理论认定上容易,在实际中却无法追究。

三、政府决策法制化的实现路径

针对上述提到的当前我国政府决策法制化进程中存在的问题,必须改革和完善现在的政府决策机制,形成公众参与、专家论证和政府依法决策“三位一体”的决策模式,依法保障政府决策朝着科学化、民主化方向发展。

第一,科学建构政府决策体制。从社会发展的基本趋势来看,建立多元主体参与的公共服务型政府决策法律机制是科学建构政府决策体制的主要方向。政府决策体制的根本目标是科学决策与民主决策,形成法制化的科学决策制度,需要扩大咨询、听证、论证等范围,发挥专家组织作用;形成法制化的民主决策制度,需要确认和保障公众对决策的知情权、动议权、参与权、结社权、表达权和监督权。在优化政府决策运行机制的过程中,还需要考虑中央与地方不同层级决策角色的差异,而且对国外影响政府决策的有效方式,如游行和抗议、媒体舆论压力、宗教影响、利益集团利益等,不能引入或完全引入中国,因为金钱和特殊利益团体左右政府决策行为,不符合我国基本政治制度的要求。

第二,明确政府决策主体。虽然笼统地说,我国的政府决策权主体只限于政府,但决策主体究竟是哪级政府以及政府的哪个部门呢?第三方力量及广大人民群众等民主参与主体的地位又如何保证呢?法律对此应予以明确。笔者认为,政府决策主体包括:(1)政府(决策权力主体):要明晰中央政府与地方政府、上级政府与下级政府、政府及其组成部门之间的决策权限划分;明确政府与执政党、人大决策权的合理分权与衔接,既要保证党的领导,保证人大的最高决策权,又要保证作为决策权力主体的政府地位和作用。(2)公民及公民组织(民主参与主体):明确决策参与资格、权利义务、事项、程序、责任及途径。(3)专家及研究机构(科学参与主体):明确资格、程序及责任等,增强其独立性和责任性。

尽管目前我国对行政决策权的授予和划分主要是依据《国务院组织法》和《地方政府组织法》,但由于其规定过于原则,导致权限不清或者权限交叉,阻碍了行政决策权的有效实施,有必要加紧对上述两法进行修改。此外,还应本着决策权、执行权、监督权相互分离的思路,积极探索在大部制下相对集中决策权制度的试点改革。

第三,规范政府决策程序和规则。政府决策的主体、机构和制度,只有与一定的决策程序相结合,才能形成一个相互联系的、实际运行的有机整体。在某种程度上,政府决策可以理解为按程序决策。根据一般的决策步骤理论,合理决策的必经程序包括:发现问题;确定目标;收集信息;制订方案;选择方案;审议通过;执行决策。政府的决策过程应当以法律的形式确定下来,一方面,经过民主的决策程序,保障了决策的合理科学性;另一方面,决策程序的法定性赋予了决策内容实体上的法律强制力,利于实施。

从程序上讲,由于政府决策种类不同、性质各异,应相应建立普通决策程序、简易决策程序、重大应急决策程序三种模式。这里的重大应急决策程序是指当遇到突发性事件(如自然灾害、战争、政变、特大金融危机等)或属于事关国计民生的重大事项,政府可不按正常程序决策,在法律允许的范围内作一定的灵活变通。比如决策时可不经审议先予执行,在此之后再补足法定步骤。从制度规则上讲,还要完善政府决策的具体制度,党的十六大报告提出“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度,完善专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制,防止决策的随意性”。具体来说,包括预告和公示制度、决策听证制度、专家咨询制度、决策合法性论证制度、决策集体决定制度、评价反馈制度、责任追究制度等。

第四,强化政府决策责任。确定政府决策责任的困境,在于集体行为及其导致的责任主体不明确、成效滞后性、与政治责任不分等问题。要按照“谁决策、谁负责”的原则,建立健全决策责任追究制度,实现决策权责的统一。为此,一是厘清责任,明确主体。政府决策责任属于法律责任而非政治责任,既包括集体责任也包括个人责任,但集体责任要尽可能转换成个人责任以利于追究。二是建立健全政府决策责任追究机制,明确责任追究的主体、机制、程序以及不同主体的担责条件、责任方式。追究责任不应以决策结果作为惟一的确定依据,而应当坚持程序违法与主观过错相结合,并参考决策结果的原则。三是尽快建立和完善决策失误责任追究的相关法律法规。

第五,加强政府决策评价与监督。政府的有限理性决定了政府决策失误不能避免,因此需要建立一个评价纠错机制,及时发现、调试和纠正政府的失误。我国目前还没有建立起有效的政府绩效评价与纠错的法律机制,公众也缺乏对政府决策进行评价的法律途径和方式。加强政府决策评价与监督,应该考虑建立完善的决策评估制度,包括强化评估机构的独立性和自主性、设立决策评估基金、重视评估结论;建立决策反馈和执行追踪制度,形成决策反馈—再决策—再反馈的循环机制;健全和完善决策主体的自我约束与防范机制;建立健全行政评价法,并将政府决策纳入司法审查的范围。因为按照现行行政诉讼法规定,人民法院不予受理因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼,即政府的决策与立法行为,被排除在了司法审查之外。笔者认为,应修改行政诉讼法,扩大受案范围,对于政府违反法定程序进行决策,司法机关应当被赋予评价其后果的权力,政府也应该承担行政法律责任。

第六,完善与政府决策有关的立法。由于我国各地区经济、社会发展差别很大,所以在立法策略上要坚持全面系统考虑、以地方立法为先导、中央地方立法并行、单行法与总体法并行的思路。笔者建议:立法原则要遵循决策利益平衡、民主决策、权利制约、公平补偿等;在未来《行政程序法》中用专章规定“政府决策程序”;国务院加紧制定《政府决策条例》,以利于规范统一全国包括经济决策在内的政府决策活动。

四、结语

笔者从法学角度论述了对政府决策权的法律约束等问题。但法律并不是万能的,因为制度终归是由人来制订,并需要由人来遵守和执行,所以制度发挥作用的程度往往和制度设计的基本理念密切相关。对政府决策权进行立法和司法控制,只是从外部对其进行规范,而要确实有效行使决策权,更重要的是加强政府自身建设,包括强化政府服务观念,建立信息化政府,提高政府工作人员素质,改善决策者知识结构等。但我们有理由相信,随着法治政府建设的不断加强,我国政府决策的法制化程度会越来越高,从而有效保障决策科学化、民主化的实现。

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[责任编辑:张亚茹]