小议当代中国地方立法权限的划分及完善

陈 俊

摘要:当代中国实行的是中央统一领导和一定程度分权,多级并存、多类结合的立法权限划分体制。地方行使一定的立法权,是当代中国立法权限划分中一个突出的特点和一个显著的进步。当代中国立法权限的划分及地方立法权限的扩展,有其内在的国情根据,也需要加以相应完善。该研究对一般地方立法、民族自治地方立法、经济特区地方立法的完善作出了理论分析,提出了完善化建言。

关键词:立法;权限划分;地方立法

中图分类号:D901文献标识码:A文章编号:1000-2529(2009)02-0050-05

引

言

立法权限,是相关立法主体行使立法权的界限。立法权限是立法体制的核心问题。立法权限的体系和制度,主要包括立法权的性质、类别、构成、各种立法权问的关系、立法权在国家权力体系中的地位等内容。

当今世界各国,普遍重视对立法权限的划分。很多国家通过宪法和重要法律对立法权限划分作出规定,如法国、德国、美国、俄罗斯等国的宪法都对立法权限作出了规定。由于各国的政治、经济、文化等国情因素的不同,各国对立法权限的划分也不尽相同:既有立法权由一个立法主体行使的单一立法体制,又有复合立法体制即多种立法权由多个立法主体分别行使,还有分权制衡的立法体制,等等。这些多样化发展的立法体制,都有其存在的根据。一个主权国家采取何种立法权限划分体制,主要取决于其国体、政体、历史文化传统、经济发展、民族分布等国情因素。

当代中国的立法体制,既不是单一的立法体制,也不是复合的立法体制和分权制衡的立法体制,是独具中国特色的立法体制。“从立法权限划分的角度看,它是中央统一领导和一定程度分权的,多级并存、多类结合的立法权限划分体制。最高国家权力机关及其常设机关统一领导,国务院行使相当大的权力,地方行使一定权力,是中国现行立法权限划分体制突出的特征。”当代中国立法权限的划分包括地方立法权限的划分,有其内在的国情根据,也需要加以相应完善。

一、中国现行立法权限划分及其国情根据概述

在中国现行立法权限的划分中,最重要的立法权即国家立法权——立宪权和立法律权,由全国人大及其常委会专门行使。国家立法权在立法权限划分体制中处于统一领导地位,其他中央立法权和地方立法权都不能与之抵触。在此基础上,国家的整个立法权则由中央和地方多方面的主体分别行使。

中国现行立法权限划分中的多级并存,包括:全国人大及其常委会制定法律,国务院及其所属部门分别制定行政法规和部门规章,较大的市以上的地方制定地方性法规和规章,这些不同效力等级和源自不同级别立法主体的立法及其所产生的规范性法的文件,并存于当代中国的立法权限划分体制之中。中国现行立法权限划分中的多类结合,是指:上述各层级的立法及其所制定的规范性法的文件,和民族自治地方所制定的自治法规,经济特区所制定的规范性法的文件,特别行政区立法机关制定的各种规范性法的文件,在类别上存在差别又各具特色。

上述具有浓厚中国特色的立法权限划分体制,有其内在的国情根据。其一,我国是一个统一的、多民族的、单一制的人民民主专政的社会主义国家,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,中国共产党是国家的领导核心,我们不能简单地照搬其他国家的做法,必须从我国国情出发,合理地划分相关主体的立法权限。其二,我国社会主义法在本质上是广大人民群众意志和利益的体现,要以维护最大多数人的最大利益为归依,反映在立法上就要立足全局,由最高国家权力机关全国人大及其常委会行使国家立法权,统一领导全国立法。其三,我国人口众多、幅员辽阔,各地的经济、文化和社会发展很不平衡,统一的国家立法无法解决各地千差万别的各种问题,赋予地方一定的立法权有利于解决地方的实际问题。其四,“发展中国特色社会主义,最根本的就是一切都要从社会主义初级阶段这个最大的实际出发”。处于社会主义初级阶段的我国正在致力于发展社会主义市场经济,正在建设社会主义政治文明,正在推进依法治国和全面建设小康社会,同时也面临一些消极的历史、传统因素的影响,例如,“中国是世界上中央集权的专制主义统治最长久、传统最深厚、影响最深广的国家”,这就需要在立法权限划分上坚持全国人大及其常委会统一领导的同时,赋予地方一定的立法权,实行相当程度分权的立法权限划分体制。

二、中国地方立法权限的扩展及其国情根据

我国现行宪法明确规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这一规定,是在总结建国以来立法活动经验教训的基础上作出的,为地方立法积极作用的发挥提供了宪法依据。

从建国以来的情况看,我国的地方立法长时期都没有发挥其应有的作用。直至党的十一届三中全会,地方立法重新起步、快速发展,起到了非常积极的作用。可以说,“国家的整个立法权力,由中央和地方多方面的主体行使。这是中国现行立法权限划分体制最深刻的进步或变化。”

1949年9月,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定,中央人民政府委员会制定并解释国家的法律,颁布法令,并监督其执行;规定国家的施政方针;废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令。政务院颁发决议和命令,并审查其执行。1949年12月,政务院通过《大行政区人民政府组织通则》,规定大行政区人民政府委员会有权拟定与地方政务有关之暂行法令条例,报政务院批准或备案。这样规定的依据是,当时全国还未全部解放,各大区情况十分不同,大区需要有一定的自主立法权。大区立法,是我国地方立法从无到有的尝试。但是,整体上说,从1949年到1954年我国人民代表大会制度正式成立之前,我国实行的是中央统一的立法体制。

我国第一部宪法即1954年宪法规定:中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关。根据1954年宪法的这一规定,立法权高度集中于全国人大,全国人大常委会、国务院和地方几乎不享有立法权。1954年宪法实行一段时间后。事实证明,在我国这样一个幅员辽阔、人口众多、各地情况千差万别的大国,只有中央立法一个积极性,地方没有立法权,不利于地方主动性和积极性的发挥,不利于民主与法制建设的发展。

因此,1956年,毛泽东同志在《论十大关系》一文中指出:“取消大区,各省直属中央,这是正确的。但是由此走到取消地方的独立性,结果也不那么好。我们的宪法规定,立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下,按照情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法,宪法并没有约束。”这就肯定了地方立法的必要性。但是,事实上,此后的1975年和1978年宪法都作了类似1954年宪法的规定,立法权高度集中于中央。

1978年12月召开的党的十一届三中全会,为我国地方立法的发展开创了新局面。为了适应历史新时期对立法工作的要求,1978年12月,邓小平同志在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》一文中提出:“现在立法的工作量很大……。有的法规地方可以先试搞,然后总结提高,制定全国通行的法律。”根据这一指导精神,1979年,五届全国人大二次会议重新修订了地方组织法,对我国立法权限划分作了重要改革,赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规权。1982年宪法又进一步赋予全国人大常委会以较大的立法权,赋予国务院制定行政法规权,赋予省、直辖市的人大及其常委会制定地方性法规权,使我国的立法权限划分更加适应新时期社会主义现代化建设的需要。

从建国以来的情况看,除1954年宪法施行之前和1979年地方组织法施行之后的时期,中国的地方立法事实上没有什么地位,长时期没有发挥其应有的作用。可以说,中国地方立法在曲折中发展的历史进程,与中国中央集权历史悠久的影响是息息相关的。从这一角度看,一个国家立法权限的划分,很难割断与自身历史传统等因素的关联。

其次,再从国家立法权产生的宪法、法律的贯彻实施看,地方立法是使中央立法得以操作实施的重要保障。“由于法律调整的社会关系复杂多变,许多立法不得不只规定某些一般原则和主要条款,以留有充分的余地容纳各种应由法律调整的事项。骨骼式立法的优点是它能使法律具有较大的稳定性、包容性和适应性,但它也有缺点,就是疏漏较多,缺乏具体的明确的规定性和规范性,难以操作实施。”

三、中国地方立法的权限划分及其完善

建国以来,中国地方立法在曲折中发展的历史进程,深刻地说明:赋予地方一定的、充分的立法权,更能适应我国经济社会发展的需要。与此同时,在地方立法取得长足发展的进程中,对我国地方立法的权限划分作出完善,是利泽全局之举,具有突出的战略意义和时代价值。

“在中国现时期,除民族自治地方的自治立法、经济特区的授权立法、特别行政区立法外,所有地方立法都是一般地方立法。”在中国现时期,需要对地方立法权限划分作出完善,推进中国地方立法的发展,促进中国经济社会的发展。以下具体分述。

(一)一般地方的立法权限划分及其完善

1979年地方组织法规定,省级人大及其常委会行使地方性法规制定权。1982年宪法也肯定了省、直辖市人大及其常委会的地方性法规制定权。1986年,地方组织法经过修改,赋予省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会与政府相应立法权。此后,随着立法法的出台,新时期中国地方立法的权限依据进一步走向完善。“用好用足地方立法权乃地方所需,国家所望。”本着这一追求,还需要在以下事项上作出完善。

首先,要对一般地方权力机关及其执行机关的立法权限作出细化和明确。

1.要明确,依法应由人大讨论、决定的本行政区区域内政治、经济、社会、文化、教育等重大事项,必须由地方性法规作出规定;依法属于行政机关行政管理职权范围内的事项,由地方政府规章加以规范。

需要指出的是,一些地方政府对事关本地需要由地方立法解决的重大事项,不是提请本地地方权力机关以立法方式解决,而是优先选择自行立法解决或是由本地党委和政府共同行文以求政策解决,而政策的易变性可能导致前后矛盾。

2.需要细化明确,属于平等主体间民事关系调整的事项,由地方性法规作出规定;属于行政机关内部各部门相互关系的事项,由政府以规章形式加以规范。

3.需要细化明确,属于对行政机关实施法律、行政法规进行监督或者规范行政机关行为的事项,由地方性法规作出规定;属于应由行政机关自主决策的事项,由政府规章作出规定。

4.需要细化明确,不属于中央专属立法权的事项,在中央尚未立法而相关地方又需要根据本地实际情况和经济社会发展创制规范性法文件时,原则上应由地方性法规作出调整;如果地方国家权力机关认为有必要授权地方行政机关作出调整,可以授权后者以规章形式加以规范。

其次,就一般地方立法权限划分的完善而言,还要研究地方权力机关与其常设机构立法权行使的平衡问题@。

就现时期中国一般地方立法的实践看,绝大多数地方性法规是由地方人大常委会制定的,为数很少的地方性法规是由地方人民代表大会制定的。地方人民代表大会制定的地方性法规,在权威性上较之本地其他地方立法主体制定的立法,无疑是最权威的,由地方人民代表大会对事关本地经济、政治、教科文卫、民族等重大事项作出调整,有利于立法的权威性、严肃性和实施的稳定性。

现时期,在我国一般地方权力机关及其常设机构立法权行使普遍失衡的情况下,重视一般地方权力机关立法权的行使,使之朝着常规化、平衡化方向得到加强,应是往后的一个完善化方向。

(二)民族自治地方的立法权限划分及其完善

一般来说,一个国家的民族比较单一,立法权限相对会比较集中;而多民族国家则必须考虑各民族的不同情况,立法权限的集中程度相对较弱。我国是多民族国家,实行民族区域自治,各民族自治地方(包括自治区、自治州、自治县)都有权立法,并将这些立法适用于各该民族自治地方。在现时期,民族自治地方立法的完善需要关注以下事项。

其一,民族自治地方立法需要更多地体现民族自治地区的特色。

在当代中国,各民族自治地方的人大行使的民族自治地方立法权,是民族自治地方自治权的组成部分,又是其他自治权得以有效行使、有效实现的一种保障性权力。民族自治地方的自治条例和单行条例,还可以根据当地的实际情况和特色,对国家法律、行政法规作出适当变通。

据此,民族自治地方的立法,鲜明地体现民族自治地区的特色,是其题中应有之义。“没有地方特色的地方立法只是简单的照抄、照搬国家和其他地区立法的有关规定,势必不能有效地反映和解决本地区特有的一些重大问题,从而也就失去了地方立法存在的必要性。”当前,一些民族自治地方的立法在体现民族自治地区特色方面开展得较好,但整体上仍参差不齐,需要以点带面地加以完善。

以下以体现民族自治地区特色的地方性法规为例。宁夏回族自治区人大及其常委会本着“着眼全局、突出重点、体现特色、注重质量”的立法原则,先后制定了164件地方性法规,初步形成了具有民族特色的地方性法规体系。“立法同民族区域自治地方的特色与特点相结合,自治区人大常委会制定了自治区《民族教育条例》、《清真食品管理条例》等地方性法规。据了解,自治区八届人大常委会5年来就制定、修改地方性法规55件,其立法数量为历届人大常委会最多的一届。”

又如,“广西是国内钟乳石资源最丰富的省区之一,由于不法分子趁机任意开采、破坏、买卖并出口钟乳石,一些地区的钟乳石资源遭到严重破坏,桂林、梧州两地尤为严重。”为此,于2002年7月1日起施行的由广西自治区人

大常委会通过的《广西壮族自治区钟乳石资源保护条例》富有特色地规定:“钟乳石资源属于国家所有,禁止任何组织、个人侵占、破坏或擅自开采;铁路、公路、桥梁、机场等重大工程的勘察设计,应避开已发现的钟乳石洞穴;开发钟乳石洞穴进行旅游活动,应经当地县级以上地矿主管部门核准和自治区旅游行政主管部门同意,并报自治区地矿主管部门批准;尚未开发的钟乳石洞穴,由县级以上地矿主管部门封闭洞口,设立地面保护标志……”《条例》的以上规定,在全国首开先河,充分体现了地方特色。

其二,需要完善民族自治地方的立法变通权。

民族自治地方对国家已有法律、行政法规制定有关变通规定,必须维护国家法制的统一,必须在认识上和立法操作上不断作出完善:

1.宪法的规定不能变通。宪法是国家的根本大法,是全国各民族人民共同意志的体现,是国家统一和各民族人民团结的根本基础。民族自治地方的自治权包括立法权是宪法和有关法律授予的,民族自治地方立法不能超越其行使权力的宪法依据,否则就等于否定了自身权力的合法性。2.民族区域自治法不能变通。民族区域自治法是实施宪法关于民族区域自治制度的基本法律,是民族自治地方实行自治的基本法律依据。3.其他法律有关民族问题的专门规定,不能变通。4.属于中央专属立法权限范围的事项,不能变通。5.经实践检验存在较多问题的立法变通,对超越自身立法权限的变通,还需要建立相应的监督和纠偏机制。

(三)经济特区立法权限的划分及其完善

中国的经济特区,是根据对外开放的要求,参照国外举办出口加工区和自由贸易区的做法建立的,是我国开放最早、开放层次最高的地区。在中国经济特区20年的发展进程中,经济特区立法的促进和保障,起到了举足轻重的作用。这也因为,“我国幅员辽阔,人口众多,情况复杂,各地的发展情况不平衡,有些法规地方急需,全国性法律一时又制定不出来,消极等待就要贻误工作。尤其是那些对外开放,实行特殊政策和灵活措施的省份,更应根据当地的情况,适时地制定有特色的地方性法规,解决特殊矛盾。”

在新的历史条件下,率先基本实现现代化,创新地发展经济特区,将贯穿我国今后改革开放的全过程。为此,需要对经济特区立法权限的划分作出完善,以更好地推进我国的改革开放和社会主义市场经济的发展。

其一,经济特区的“双重立法权”都应得到加强和完善。

目前,国内学界对经济特区双重立法权的研究并不多见,为此,需要正确认识经济特区双重立法权的定位和并存发展问题。在《立法法》出台之前,各经济特区行使的立法权在性质上都属于授权立法权。在《立法法》实施之后,经济特区授权立法第一次具有了明确的法律依据。《立法法》还赋予了经济特区较大市立法权这一职权立法权。据此,有不少观点认为:在《立法法》赋予经济特区较大市立法权后,经济特区职权立法前景可观,而经济特区的授权立法权将会淡出乃至退出历史舞台。

实际上,《立法法》赋予经济特区较大市立法权,并没有淡化乃至否定经济特区一直来行使的授权立法权。首先,在我国现行地方立法中,直接来源于最高位阶立法主体授权的经济特区授权立法这一类立法,不能为其他地方立法形式所替代。其次,一般地方职权立法需严格遵循不相抵触原则,不具有经济特区授权立法所享有的灵活权限。再次,创新地发展经济特区,将贯穿我国今后改革开放的全过程,社会主义市场经济制度的创新任务依然艰巨,而授权立法在增创新优势中具有的探索功能和示范作用,也将在这一历史进程中再续辉煌。

其二,对经济特区立法效力等级的认识需要完善。

从效力等级上看,经济特区立法的效力等级不同于一般地方立法的效力等级,具有特殊性。对经济特区授权立法的效力等级,国内学界主要有两种观点:一是认为经济特区的立法权既来源于国家立法权,其制定的法规效力等同于国家法律的效力;二是认为经济特区授权立法产生的法规尽管有优先适用权,但是仍应等同于一般地方性法规的效力,不具有国家法律的效力,只作用于经济特区所在区域。

综上,从完善化角度看,是否可以兼采两种观点的合理之处,作出如下定位:经济特区立法所产生的规范性法的文件,就其性质来说,其效力等级一般应低于授权主体本身所制定的规范性法的文件,同时,又应当高于一般地方与授权主体同级别国家机关所制定的规范性法的文件。

其三,需要完善经济特区权力机关和行政机关授权立法的权限。

从宏观上看,最高国家权力机关对经济特区的授权立法决定,为各经济特区所在地的市人大及其常委会和市人民政府的立法范围,提供了基本框架。但是,从具体操作层面看,上述立法事项范围,实际上并不明确。一个事实是,各经济特区不同程度都存在经济特区权力机关和行政机关立法的重复和交叉现象,使得所调整的社会关系及具体事项重复、混同,影响到立法调整的效率。

根据我国现行法的相关规定,地方权力机关立法主要是为了弥补全国性立法的空白,自主性较强;而地方行政机关立法,主要是致力于将上位阶立法中较原则、抽象的规定加以具体化和进行补充,以便执行和实施。因此,不妨以之为参照,结合各经济特区的区情,对经济特区地方权力机关和行政机关在立法事项上的划分,作出完善化思考。

就经济特区地方行政机关立法的完善而言,经济特区规章的立法范围应当契合这样的原则和方向:一是为了贯彻执行与本经济特区有关的法律、行政法规和省级人大及其常委会制定的地方性法规而制定规章;二是为了贯彻执行经济特区所在地的市人大及其常委会制定的经济特区法规而制定规章;三是根据经济特区所在地的市人大及其常委会的授权,制定规章,先行调整本应由授权主体通过制定经济特区法规予以调整的事项;四是行使应当由经济特区所在地的市人民政府行使的职权、履行应当由该市人民政府履行的职责而制定经济特区规章。

就经济特区权力机关和行政机关授权立法的权限完善而言,尽早由国家最高权力机关出台针对经济特区授权立法中法规和规章各自权限范围的更为明确、更为具体的规定,应是一个需要推进的完善化之举。

注释:①

在分权制衡的立法体制下,立法权原则上由立法机关

行使,但政府首脑、司法机关等对立法有一定的制衡

作用。例如,法国的立法体制就属于这一模式。②

国家立法权是最高国家立法机关以整个国家的名义

行使的用来调整最基本的带有全局性社会关系的立

法权,是一个国家居于最高地位的立法权。③

国内现有的立法理论研究和立法实践,普遍忽视了地

方权力机关与其常设机构立法权行使的平衡问题,这

一现象需要得到重视和加以解决。④

例如,《立法法》第65条专门规定:“经济特区所在地

的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人

民代表大会的授权决定,制定法规,在经济特区范围

内实施。”⑤

经济特区立法所产生的规范性法的文件,其效力等级

一般应低于授权主体本身所制定的规范性法的文件,

因为前者不能行使后者所保留的未授出的立法权限;

另一方面,经济特区立法所产生的规范性法文件在效

力上应高于一般地方与受权主体同级别国家机关所

制定的规范性法的文件,如果两者的效力等级相等,

实际上没有必要专门作出授权,否则其意义和价值将

会降低。

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(责任编校:秋泉)