农村信用社改革与发展模式探讨

郭风云

农村信用社是农村金融改革发展的重点和难点，多年来，农村信用社的合作制改革走了许多弯路，究其原因，还是农村信用社的体制改革已远远落后于经济体制的改革之故。那么，农村信用社究竟应该向着什么方向发展?可以说，农村信用社(以下简称农信社)改革没有固定的模式可循，可谓是摸着石头过河，仍然是举步维艰。

农信社改革中存在的主要问题

农信社“合作制”的实际情况

可以说，我国农信社只是名义上的“合作”。例如，在法人治理方面上的形似神非。从2004年起，我国开始抓农信社法人治理结构，从形式上看，农信社按照现代公司治理理论，建立了“三会一层”(理事会、监事会、社员大会、经营层)的管理框架，形成了较为完善的内部治理结构，但实际效果并不理想。首先，内部人控制问题依然严重。信用社内部虽是“三会一层”，但实际上被理事长、主任等内部少数人控制，导致了合作社不能按照既有的方向发展，社员代表大会形同虚置；由于农信社的理事长、主任、监事长等高级管理人员由省联社提名指定，理事会、监事会成员由内部指定，并非真正由社员代表大会选举产生，导致监事会缺乏独立性，实际上只能充当简单的内部稽核、审计职能，根本体现不了监督作用。

农信社“股金”面临的困境

从社员的入股动机看，从信用社获得收益和服务才是真正目的。由于历史原因以及管理体制的问题造成信用社形成大量不良贷款，导致亏损，不能向社员分红或返还利润，还要使其承担经营风险，弥补信用社亏损，使得大部分农民不敢在信用社入股，并出现了社员要求退股的现象，影响了股金的稳定性，并引发了诸多矛盾。

农信社对持股期限的要求。在农信社深化改革期间，要求投资股比例必须达到30％，资格股达到70％，而投资股按规定不能退股，只能用于转让，资格股必须达到三年，并且符合一定条件，经理事会同意才能退股。农民收入较少，辛苦挣来的钱一般用于活期储蓄，以备急用，但受社员持股期限的限制，使得即使是一些富裕户、城市居民、工商户、企业主等亦不敢在农信社入股，即使有些信用社的年股金分红比例达到6％，仍不能激起社会公众的入股积极性，致使现有股金难以稳定，更谈不上增资扩股。

农信社服务对象的“城市化”

农村的城市化，使得农信社服务对象日趋城市化。现行的信用社大多是在20世纪50年代中期成立起来的，一般按行政区划设置，不仅乡村有，大中城市也有农信社的机构网点。但随着我国工业化、城镇化水平的提高，位于城郊地带的农信社客观上已没有了“三农”服务的对象，有的已没有了农业贷款。据对城郊结合部的农信社调查，城镇工商业者和个体工商户已成为这类信用社的主要客户。例如，某区联社共有信用社42个，分社61个，储蓄所2个，职工人数为2055名。从服务对象看，农户和农村个体工商户占20％，城镇居民和工商户占80％；从业务量上看，后者占到存款业务的72％、贷款业务的75％、结算业务的73％。这种现象在山西省候马市、临汾市尧都区等表现的尤为突出。

农村的经营环境迫使农信社服务对象城市化。由于农业保险体系、担保体系和农村信用建设体系不健全，农业经营分散和高风险性，农民可变现的抵押资产有限，加之部分农民的信用缺失，使得信用社的农业贷款尤其是农户小额农户贷款形成大量不良，给信用社带来巨大风险，从而也就使农信社在拓展农户贷款上困难重重，造成信用社对农民贷款难的问题。根据笔者对某县信用社2008年发放的3672笔总共13486万元农业贷款的调查，有1173笔2351万元的贷款是农户将信用社发放用来养殖的信用贷款，私自挪用盖房、购买彩电家具，信用贷款支持的项目无力经营，贷款到期无力偿还形成不良；还有347笔贷款，金额711万元，用于支持农户养殖，由于受到甲型H1N1型流感以及禽流感的影响，使支持的农户蒙受巨大损失，无力偿还贷款，形成不良；另外还有329笔2711万元的贷款用于支持农户，农民专业化规模养殖，他们同样难逃大环境的影响，目前处于正常结息状态，但无力偿还贷款本金。信用社作为一个企业必须要有效益，没有效益的企业必定会走向灭亡。信用社为了谋求效益，为了生存，不得不把发展重点转向城市。

信用社业务经营上的“商业化”

管理体制决定了农信社的发展趋势。农信社自成立之初在业务经营和管理方式上就深受农业银行的影响，并且一直延用商业银行的监管办法，且各种制度都依托于商业银行的制度，这都为信用社的商业化发展提供了有利条件。

消化不良贷款等历史包袱迫使农信社追求利润。传统的合作金融，主要向社员提供融资服务，其经营运作不以盈利为目的。但是信用社作为经营货币的企业，在长期的经营中形成大量不良贷款，信用社要生存就必须自己消化这些不良贷款，必须追求利润，来消化不良贷款等历史包袱。反之如果农信社不追求利润，最终就会被市场所淘汰，临汾市汾西县农信社的破产倒闭就是实例，农信社的商业化道路是被迫的、无奈的选择。据调查，某县农信社2001年濒临破产，受经济形势好转影响，加之自身不断规范，经过几年的苦心经营，截止2007年末弥补完全部亏损2903万元，然而好景不长，2008年末出现全球金融危机，2009年不良贷款开始反弹，隐性的不良贷款不断显现，而银监部门要求三年提足拨备的要求将难以实现。

社会发展要求农信社“商业化”。“三农”的金融需求一直是党中央、国务院关注的焦点，而“三农”的金融服务目前仍只有农信社在做，农业银行、邮政银行等金融机构只是表层的敷衍而已，而农信社要想继续服务“三农”，只能先保自身的生存发展，否则只是杀鸡取卵。农信社的定位非常尴尬，一方面是要面对社会对农信社不信任、不认可的质疑；另一方面又面临服务“三农”这一强大的政策压力。笔者认为农信社这种“商业化”的趋向是面对不规范的市场经济及金融竞争被迫做出的经营策略调整，是为更好服务“三农”的一种最优选择，是一种与现时社会、政治、经济背景相适应的现实选择，也是现阶段农信社发展的历史必然。

农信社改革发展的建议

目前情况而言，笔者认为，我国农信社改革应是生存发展为前提，因地制宜，多种模式并存，具备引进战略投资者条件的可组建股份制银行，达不到这一条件的应组建省级农村商业银行，其原因有六。

原因一：“合作制”的名存实亡是农信社发展的必然

我国历史上农业合作社、供销合作社及农村信用合作社，都为我国的发展特别是农村的发展起过积极、重大的作用。但随着历史的发展，前两者都已退出历史舞台，后者也已是名存实亡。之所以如此，是因为新中国成立以来，社会主义经济逐步向商品经济、市场经济发展，那种不合

乎商品经济、市场经济的制度会逐渐被淘汰。农信社合作制走向名存实亡是农信社适应商品经济、市场经济发展的需要，是适应30年农村改革发展的需要。因为合作制思想，使人人都不关心农信社的经营，农信社变成了农户、企业、当地政府的钱袋。

原因二：组建农村商业银行是向现代金融企业转变的需要

胡锦涛总书记2007年8月28日在中共中央政治局集体学习时强调指出，要以建设现代银行制度为目标，继续推进各类银行改革。国务院及银监会也提出了按照市场化、商业化和股份制的要求继续深化农村合作金融机构改革，用五到十年时间分期分批逐步办成产权清晰、经营有特色的现代金融企业目标。而组建农村商业银行，能够打破内部“小法人”之间的体制障碍，在经营和管理体制上用资本说话，用股权连接，用规则约束，建立起新的产权制度，完善法人治理结构，符合农信社的改革发展方向。

原因三：组建省级农村商业银行，才能符合公司治理“责权利”对等的要求

在中国管理最有效的治理、约束和监控不是来自于平行级别的各种组织，而是来自于上级。也就是说，县(地市)级农信社理事会、监事会、经营班子之间的相互治理、约束、监控(即常说的自我约束)力度和效果，要远远小于地市(省级)农信社对其的治理、约束和监控。对此道理，国内银行的管理模式及效果就是证明。

把省级联社建成省级经营主体，使其成为风险承担主体，能够进一步降低经营风险。省联社成立后，制订出台了一系列制度，同时依靠省级政府采取了一系列强硬措施，有效降低了农信社的经营风险，进一步提高了全省农信社的资产质量。但与商业银行相比，相差甚远。2008年末山西省农信社各项贷款余额1243.63亿元，不良贷款余额为413.35亿元，占比为33.24％，而我国境内商业银行(包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行和外资银行)不良贷款余额5681.8亿元，比年初大幅减少7002.4亿元；不良贷款率2.45％，比年初大幅下降3.71个百分点。两者之间差距很大。虽然农信社的不良贷款是由于种种历史原因所遗留的，但归根结底是由于没有一种很好的风险管理体制造成的。省联社作为管理主体，不是经营主体，也就是说不是承担经营风险的主体，不符合现代公司治理“责权利”对等的要求。同时在管理上，省联社还存在受管于政府，为了达到某些目标，对基层信用社采取硬性任务，必须完成，而忽略了风险。比如：省联社对基层信用社的信贷任务要求。2009年山西省农信社的支农惠民计划中就明确指出全年要发放农业贷款1000亿元，并将任务目标层层分解到各市联社(办事处)，再由各市分解到各县联社。事实证明，只有建立省级经营主体，才能更多的考虑风险，进而才能更好的控制风险。因此，建立省级法人经营主体是非常有必要，也是发展的必然，其最终发展的目标是建立股份制银行。

原因四：政策的歧视性规定，要求农信社向农村商业银行发展

农信社虽不是政策性银行，但承担了许多政策性任务。特别是在落实国家宏观调控政策和支农扶农措施，辅助国家维护社会公平与稳定的过程中，农信社做出了很大的利益牺牲，而政策上却不能享受到与商业银行同等的待遇，参与市场竞争的起点不一致，如国有商业银行不良资产可进行剥离，农信社却无此政策，由于政策待遇不公，竞争条件不同比，历史包袱难消化，故而难以轻装上阵。当前受金融危机影响，农信社经营发展又出现了暂时困难。

农信社受各种“规定”局限或自身实力所限，只能开办一些传统的存。贷等业务。市场拓展能力严重落后于商业银行。有些单位甚至有些地方政府对信用社不信任，通知其下级不要将钱存到信用社。比如：社保基金、财政性存款等不得在农信社开立存款账户的歧视性规定，虽然这些规定目前部分被废止(社保资金仍不能到信用社开户)，但已对社会造成了一定的负面影响，有些单位还是不信任信用社，仍不愿意把账户开到信用社。据调查，某县的财政资金户达76户，在其他银行开设账户的有64户，占全部财政资金户的84.21％，在信用社开户的只有12户，占比为15.78％。因此农信社要发展壮大，唯一途径就是改制为农村商业银行。

原因五：根据“三农”发展需求。需要多种农村金融机构共同提供立体服务

多年来农信社作为支持“三农”服务的“独力军”，为支持地方经济发展做出了不可磨灭的贡献，农信社也取得了发展，但是也付出了巨大的代价，农信社在全国的金融机构中，不良贷款占比位居首位。其原因就是农信社的服务对象主要为“三农”，由于农村经济环境等因素，各种保险体系的不健全以及抵质押物的缺乏，造成农民贷款无保障，当然其中还有大部分农民信用缺失形成不良贷款(如农信社服务对象城市化中的实例)。因此，为了进一步推进信用社改革，需要多种农村金融共同承担服务“三农”的重任。比如成立乡镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构，与农信社互补，各自寻找自己的目标客户，对“三农”提供立体服务。同时，建议推行贷款利率浮动机制，根据风险与收益相对等的原则，可以根据客户风险情况提高对风险较高的客户的贷款利率，增大贷款收益，而从进一步解决金融机构对风险客户的信贷支持问题。

原因六：农信社应建立一种多维发展的模式

实践证明，农信社的改革发展模式不存在“最优模式”。在全国范围内推广一种模式是不现实的，即使在一个地区，也可以多种模式同时并存。关键是要因地制宜，选择最适合各地经济发展状况的制度创新道路。2000年进行的以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式，2001年在信用社基础上改组成立的、常熟市农村商业银行等三家股份制商业银行模式，以及在农信社基础上改组鄞州农村合作银行试点等模式，都为农信社的改革发展提供了可以选择的模式，笔者认为这种“多维发展”模式应是农信社最优选择。针对山西省农信社的改革发展，只有一种现实选择，组建省级农村商业银行，只有这样才能更好的促进农信社健康、持续发展。

(作者单位：山西省临汾市蒲县农村信用联社)