浅议《企业国有资产法》的缺憾与对策

赵　梅

摘 要:刚刚出台的《企业国有资产法》实现了我国依法监管经营性国有资产的目标,但由于立法范围不包括行政事业性国有资产和资源性国有资产,导致大量的国有资产的监管没有法律依据;由于政府部门改革仍未完成,导致没有彻底实现“政资分开、政企分开”的目标;由于国有企业信息公开没有具体要求,导致社会公众监督可能流于形式。这些问题不尽快立法解决,仍将严重威胁到国有资产的完整与安全,阻碍社会主义市场经济的发展。

关键词:《企业国有资产法》 缺憾 对策

中图分类号:D922.292 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)09-063-02

经过15年的立法历程,跨越三届全国人大,2008年10月28日十一届全国人大常委会第五次会议经表决,高票通过了姗姗来迟的一部法律——《企业国有资产法》,这部法律已于2009年5月1日起实施。随着我国世界首部企业国有资产法的出台,使我国35.5万亿元的国有资产实现了依法监管,给我国国有资产管理带来新局面。这部法律不仅体现在正式建立了国有资本经营预算制度、严格界定了国家出资企业及其管理者国资委作为“干净”出资人的法律地位,并使其有了操作的基础,使国有企业改制与资产转让有了较明确的法律依据,同时也规定了国企高管不得随意进行三类兼职、主要负责人应接受经济责任审计、出资机构须对国资保值增值负责等亮点,但也同时存在立法范围偏窄、信息披露不够导致监管力度尤其是公众舆论监督不足、多政府部门担任出资人导致“政资不分、政企不分”的情况依旧没有彻底解决等问题,这些都是这部法律的瑕疵与遗憾之处。这些问题不尽快立法解决,仍将严重威胁到国有资产的完整与安全,仍将造成大量国有资产的流失,仍将产生严重的腐败与不公平。

一、立法范围偏窄的弊端与对策

1.国有资产的概念。为说明此次颁布的《企业国有资产法》立法偏窄的问题,首先应了解什么是国有资产。国有资产指的是全民所有即国家所有的财产以及附着于这些财产之上的权利,根据国有资产的性质可分为以下三类:

一是经营性国有资产,即投入企业生产经营或者按企业要求经营使用的国有资产,也就是《企业国有资产法》所指的国有资产。这部分资产约占国有资产总量的80%,是社会主义发展的经济基础。

二是非经营性国有资产,又称行政事业性国有资产,是指不投入生产经营,而由国家机关、事业单位和社会团体(统称行政事业单位)用于国家公务和社会公益事业的国有资产,以及尚未启用的国有资产。在我国的国有资产中,非经营性资产虽然所占比例较小,但在整个社会系统中处于关键地位,对政治、经济和社会的发展都有举足轻重的作用。

三是资源性国有资产,即国有自然资源。自然资源是不通过人类劳动而在自然界运动中形成的,在一定条件下有经济价值的物质和能量。它作为人类生存的根本和人造财产的源泉,在人类社会的发展中具有无法取代的地位和作用。

2.立法范围偏窄产生的弊端。由于此次颁布的《企业国有资产法》中的企业国有资产所涵盖的国有资产范围仅仅指经营性国有资产,并不包括非经营性国有资产和资源性国有资产,导致非经营性国有资产和资源性国有资产的监管仍缺乏直接的法律依据,会导致这些国有资产监管缺失,管理混乱。

行政事业性资产虽然属于非经营性国有资产,但其普遍也在进行经营活动,如科学、教育、文化、卫生等事业性单位,实质都在进行经营,尤其在普通公民眼里,这些单位与民航、铁路、通信行业的经营并无二致,这些单位同样存在巨大的盈利或巨额亏损。由于此次立法不包括这部分国有资产,只能根据2006年5月30日中华人民共和国财政部颁发的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》进行管理,难以遏制导致这部分国有资产流失、使用效率低下的现象而无人问津。这些暂行办法的法律权威性较差。

更为严重的是资源性国有资产,如土地、矿产、海洋、河流、滩涂、林地等,特别是林地,资产总量非常之大,其他如矿产、土地等自然资源因为是潜在的国有资产,虽然没有以价值形式直接体现在国有资产总量中,但这部分资产才是更重要、更庞大、更关系到社会主义市场经济能否持续发展的国有资产。由于没有法律的约束、严重的地方保护主义、只顾眼前的短视行为,一方面导致大量矿藏、海域等资源性国有资产随意贱卖;另一方面又导致自然资源开发利用率极其低下。由于这些国有资产也不在此次立法范围之内,导致以前直到今后可能相当长的一段时期的监管缺失,尤其是在可持续发展的观念、战略和模式日益为世界各国所重视的今天,矿产、森林、水源等自然资源更是受到各国的特别重视。我国作为一个自然资源总量可观但人均拥有量很少的国家,如果这部分国有资产监管不好,导致的结果不仅是国有资产的流失,也不仅是贪污腐败,更关系到我们国家的社会主义经济能否持续发展,关系到国家的稳定,关系到子孙后代的生计问题。

3.解决立法范围偏窄的对策。正是由于以上企业国有资产法立法范围偏窄容易导致的诸多问题,我们更迫切需要一部涵盖所有国有资产的法律——《国有资产法》,或以《企业国有资产法》的实施为契机,尽快出台我国的《行政事业单位国有资产法》和《国有自然资源资产法》来维护国有资产权益,保障国有资产安全,防止国有资产流失,实现依法治国的理念。

二、《企业国有资产法》规定的国有资产监管体系不具体、不完善,过于原则化导致的弊端与解决对策

1.《企业国有资产法》规定的国有资产监管体系不具体、不完善,过于原则化导致的弊端。《企业国有资产法》第七章规定了国有资产监督由人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众监督等构成。据统计,截至2007年,我国共有国有企业11.5万户,如此众多的国有企业,既有大型中央企业、大型上市国有控股公司,也有无数的中央企业、大型控股公司控制下的子公司、孙公司、曾孙公司,仅靠人大常委会、政府及政府审计机关去监督管理是远远不够的,所以《企业国有资产法》第六十七条规定:“履行出资人职责的机构根据需要,可以委托会计师事务所对国有独资企业、国有独资公司的年度财务会计报告进行审计,或者通过国有资本控股公司的股东会、股东大会决议,由国有资本控股公司聘请会计师事务所对公司的年度财务会计报告进行审计,维护出资人权益。”显而易见,会计师事务所的监督是政府审计机关的补充,且不具有强制性,也就是政府审计机关未进行审计的国有企业,可聘请会计师事务所进行审计也可不进行审计,从而造成对部分国有企业的监管空白。《企业国有资产法》第六十六条规定:“国务院和地方人民政府应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况,接受社会公众的监督。任何单位和个人有权对造成国有资产损失的行为进行检举和控告。”此条款仅对政府部门即国有资产委托人所管理的国有资产状况与国有资产监督管理工作情况进行公开,接受社会公众监督,但对国有企业的经营活动情况是否公开没有涉及,《企业国有资产法》也未强制要求其公布经济信息,而且某些国有企业可能多年不经过政府审计机关审计或会计师事务所审计,所披露的信息质量参差不齐,从而导致社会公众事实上根本无从进行监督。

2.《企业国有资产法》规定的国有资产监管体系不具体、不完善,过于原则化的解决对策。一是完善《企业国有资产法》的有关监管条款或制定相关企业国有资产监管细则,对未经政府审计机关审计的拥有国有资产的企业年度财务会计报告必须经会计师事务所审计。为保证审计质量,降低审计风险,对拥有国有资产的企业进行的审计业务纳入政府采购目录范围,通过政府招标实行集中采购,拥有国有资产的企业必须通过政府采购渠道聘请的会计师事务所进行审计。二是充分引入信息披露制度,众所周知,有太多的侵吞国有资产的恶性例子,从过去和其他国家的经验来看,国有资产产权无论如何分配,最终总要由某些具体的个人来行使,国有资产的运营和管理,在很大程度上是在市场上运作的,必须依靠具体当事人的商业判断。因此,我们必须设计一个体制,既让商业判断发挥作用,又可以保证这种判断不会被当事人滥用。我国上市公司强制信息披露制度和证监会、公众的充分监督,就是非常好的监督体制,我们可以考虑借鉴一些证券法上的制度,特别是涉及国有产权的交易及财务会计报告必须实行充分实行公开原则,通过信息披露才能充分发挥公众和舆论监督作用。也就是说,我们可以将证券法上的强制性披露机制引入国有资产管理,要求各国有企业(尤其是未上市企业)将涉及国有资产的重大交易的情况和财务状况、经营结果向国有资产管理部门进行登记并对公众进行披露,只有保证公众的充分知情权并发挥“阳光防腐剂”的作用,才能有效地予以监督和控制。当然,公开并非是最终的目的,但没有公开就谈不上公众、舆论的监督;公众、舆论监督的最终目的是保证交易的公正性和国有企业经营是否良好。仅仅要求公开信息披露,仅有公众、舆论的监督还远远不够,还要有强大的事后监督手段,否则我们最终收到的会是一大批一文不值的虚假材料。在这方面,保证有关机构的有效监督,保证司法机构的最后打击是相当重要的。当然,如果涉及国家安全和国家秘密的特殊企业,如军工企业可以另行规定监督管理办法。

三、《企业国有资产法》仍未彻底解决多政府部门作为出资人导致“政资不分、政企不分”的问题

1.“政资不分、政企不分”的弊端。所谓“政”的职能,即作为政权主体而对社会、经济实施管理的职能,就其内容可称社会经济管理职能,就其形式可称行政管理者职能;所谓“资”的职能,即作为国有资产所有权主体支配国有资产的职能,通常称所有者职能;所谓“企”的职能,即作为国有企业法人财产权与经营权,通常称经营者职能。

《企业国有资产法》一方面规定履行国有资产出资人职责的机构主要是各级各地国有资产管理机构即国资委,并明确了国资委职能,为国资委行使职权提供了保障,明文规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利,即“管人、管事、管预算”。同时法律要求国资委等机构除履行出资人职责外,不得干预企业经营活动,这就将其监督管理职能剥离出来,基本实现了“政企分开、政资分开”,有利于国资委集中精力做好国有资产的保值增值,做一个称职的“老板”。另一方面《企业国有资产法》同时规定其他政府部门也可以担任出资人,导致仍存在“政资不分、政企不分”计划经济遗留问题,如像铁道部这样的机构,既是“老板”又当“婆婆”,既是“运动员”又是“裁判”,超越公司法干预企业自主经营的权利,不利于平等竞争,不利于维护国有资产所有者权益,也不利于提高行政效率。

2.解决“政资不分、政企不分”的对策。只有彻底改革,才能实现国有资产管理“政资分开、政企分开”目标。为实现这一目标,最简单有效的渠道就是履行国有资产出资人职责的唯一机构只能是各级各地国有资产管理机构即国资委,其他政府部门只能履行有关监管职责,不再担任出资人。如果其他政府部门担任出资人,那么必须将该政府部门的监管与营运权予以剥离,只有这样才能彻底解决计划经济遗留下的“政资不分、政企不分”问题,使我国国有资产管理全面走向社会主义市场经济道路,才能使国有企业充分享有有关企业(公司)法律中的权利,促进企业平等竞争,提高国有资产经济效益与政府机构行政效率,真正实现国有资产的保值增值,从而切实维护国有资产所有者权益。

总而言之,《企业国有资产法》的颁布固然存在许多缺憾,如果能以此为契机,总结该法实施后的先进经验与教训,尽快出台完备的、广义国有资产的《国有资产法》,使我国的所有国有资产全部置于法律保护之下,以维护国有资产权益,保障国有资产安全,防止国有资产流失,真正实现依法管理所有国有资产,实现社会主义依法治国的理念,才能更快、更好地实现社会主义和谐发展、科学发展的目标。

参考文献:

1.中华人民共和国企业国有资产法.2008年10月28日十一届全国人大常委会第五次会议通过

2.李曙光.《企业国有资产法》六大创新与突破.法制日报周末版,2008.11.2

3.屈茂辉.中国国有资产法研究.人民法院出版社,2002

(作者单位:太原铁路局多元经营管理处 山西太原 030000)

(责编:郑钊)