美国教育券的公平诉求及其对中国的启示

邱小健

美国教育券:理论及其实践

教育券(Educational voucher ,又译作“教育凭证”),是由美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者、芝加哥大学教授米尔顿·弗里德曼于1955年在其著名的《政府在教育中的作用》一文中首先提出的。在《资本主义与自由》(Capitalism Freedom)一书中,弗里德曼对教育券作出了明确的解释:“为了对政府所规定的最低限度学校教育提供经费,政府可以发给家长们票证。如果孩子进入‘被批准的教育机关,这些票证就代表每个孩子在每年中所能花费的最大数量的金钱。这样,家长们就能自由地使用这种票证,再加上他们所自愿添增的金额向他们所选择的‘被批准的教育机关购买教育劳务。教育劳务可以为以营利为目的私营教育机关或非营利的教育机关所提供。”在弗里德曼的教育券理论中,家长(学生)的选择权是其核心和基石。有了教育券,家长就可“在任何一个愿意接受他的子女的学校使用凭单,不论是私立的,还是公立的,也不论是在他们居住的地区、城市或州,还是在其他地区、城市或州。这样不仅将给每位家长较多的选择机会,同时也迫使公立学校通过收学费而自筹资金(如果凭单金额等于全部教育开支,则学校必须完全自筹资金;如果不等于全部教育开支,则学校必须部分地自筹资金)。这样不仅公立学校之间要展开竞争,而且还要同私立学校竞争。”

在费里德曼教育券理论的指导下,20世纪90年代,在美国掀起了一场具有深远历史意义的择校改革运动,导致两项改革实践的形成:“择校教育券计划”和与此相伴随的“特许学校”。1990年,教育券在威斯康星州正式登台亮相,这就是有名的“密尔沃基家长选择方案”(Milwarkee Parental Choice Program简称MPCP)。在1992年评估的基础上,威斯康星州议会决定继续支持学校选择计划。1995年,俄亥俄州的立法机构通过了克利夫兰德市(Cleveland)教育券项目。1999年春,佛罗里达州议会批准全美第一个全州性的教育券实施计划。科罗拉多州是美国第一个通过立法形式创立教育券计划的州,为那些低表现公立学校的学生提供资助上私立学校。在同一时期,美国的其他一些州也在努力地尝试实施教育券制度。

进入21世纪,教育券在美国仍然大行其道。2004年1月22日,美国参议院批准了华盛顿州1400万美元的教育券计划。来自哥伦比亚特区低收入家庭的孩子有资格得到面值7500美元的教育券资助,他们可以用这笔钱去任何宗教的或世俗的私立学校上学。具体的实践过程中,美国已有了许多变通的方案,如“弗里德曼方案”“詹克斯方案”“布什-布罗根A计划”“地平线计划”等等。经过十几年的发展,教育券改革运动推进十分迅速。2006~2007学年,全国有40个州和华盛顿特区设立了近4000所“特许学校”,注册学生数达到115万人。不但参与的学校众多,而且加入的学生人数庞大,显示出很强的生命力。

美国教育券价值诉求:教育公平

在教育问题上,社会的价值取向一直以公平取向为目标。正如瑞典著名教育家胡森所说:“若干年来,无论在国内还是在国际上,就教育问题进行的政策讨论中,‘平等已变成一个关键词。”按照胡森的解释,教育公平内涵包括三个方面:入学机会的公平,教育过程的公平以及教育结果的公平。分析美国教育券的实践,我们不难发现,美国教育券内含的教育公平价值诉求一览无余,绽放着耀眼的光芒。

1.入学机会的公平

教育券制度增加了教育选择的机会,体现了教育民主化原则,尤其为那些低收入者、少数民族、有特殊能力但没有经济实力的人提供了机会。在美国,私立学校通常质量较高。但由于其收费高和入学资格严格而使许多低收入家庭学生望而却步。具有选择性的教育券相当于给低收入家庭学生一定的资助,使他们获得进入私立学校的机会。例如,从参与教育券的家庭收入来看,学券方式充分体现了公平,为低收入人群创造了教育选择的机会。在密尔沃基州,20世纪90年代初参与学券的家庭平均年收入为11600美元。在克里夫兰州,1998~1999年参与学券的家庭平均年收入为18750美元,70%为单亲妈妈;像詹克斯教育凭券,规定了凭券的金额与家庭收入成一定的比例关系,规定某类最不利人群的凭证金额可以是一般金额的两倍。同时还规定学校的招生人数,保证一定比例的少数民族学生。有相当一部分特许学校是专门为在传统中小学受到不公正待遇或需要特别帮助的特殊学生群体服务的,特许学校为他们提供了全新选择学校的机会,从而在一定程度上有利于改善他们在受教育权上所处的不公平地位。2002年,美国教育改革中心的一项关于特许学校的调查表明,特许学校能够为失败学校的儿童提供教育,而且特许学校的存在为弱势群体(低收入家庭的学生和处于困境中的学生)提供了更多的接受优质教育的机会。

2.教育过程的公平

正在实现的教育券制度优化了教育投资环境,不同体制的学校一视同仁,私立学校开始享受国民待遇。政府在教育资源分配方面,采取公平分配教育券的方法,即不论学校好坏,经费按学生数平均分配,同时按其努力程度和效率大小追加投入,既能保证公平性又能调动学校、教师和学生的积极性。各校都想尽一切办法办出特色,提高教学质量。至今在美国仍然很难找到“典型的”特许学校模式:满足学生的多样化、个性化的教育需求是特许学校的显著特征之一。有些学校突出其现代化的教学手段;有些学校更强调小班教学、密切师生关系;有些学校可能仍遵循传统的教学方法等等,不一而足。多样化的特许学校为人们的选择提供了更大的空间,使更多的人找到了适合自己的教育。因此,在一定程度上增加了教育的选择权,改善了教育质量均等状况,为所有学生提供了教育过程平等的条件。

3.教育结果的公平

如上所述,特许学校制度在某种程度上改善了教育资源配置不均等的状况,使更多的学生能够获得同样的公共教育资源。拥有均等的入学机会,公平地享受教育资源,美国学生品尝着较为公平的教育结果。2002年,加利福尼亚州立大学的一项研究成果表明,与传统公立学校相比,在提高低收入家庭学生和处于困境中学生的学业成绩方面,特许学校表现得更为有效。民众普遍认为,特许学校制度是一种保障对处境不利的群体(如失败学校的学生,弱势群体)进行补偿的倾斜政策。根据一系列的调查和测试,证明“特许学校”办学绩效显著,而参与“择校教育券计划”进入“特许学校”的学生成绩明显优于留在传统公立学校的学生。以格林(Jay Green)为组长的曼哈顿政策研究所的研究指出,教育券学生在第三年或第四年开始表现出较高的学业成就。研究还表明,无论参加教育券计划的学生,还是未参加但在面临教育券压力的公立学校就读的学生,都有了一定程度的进步,而在教育券计划实施之前采取了很多的措施都没有达到这样的效果。

对我国的启示

追求教育公平,一直以来是我国政府努力的方向和目标。然而,不容否定的一个事实是,教育不公平现象在我国还普遍存在着。因此,美国教育券丰富的公平内涵及其在解决教育公平问题中所起的重要作用,对于解决我国的教育公平,尤其是义务教育阶段的公平问题有不菲的借鉴价值。

1.我国教育不公平的主要体现

(1)入学机会不公平

1986年颁布的《义务教育法》中明确规定:“凡年满六周岁的儿童不分性别、民族、种族,应当入学接受规定年限的义务教育,条件不具备的地区,可以推迟到七周岁入学”。在我国,义务教育虽然是强迫教育,但实质是一种赋予性机会,仍然有许多适龄儿童未能在学校读书。根据国务院新闻办公室发表的《中国农村扶贫开发》白皮书统计,20世纪90年代末“普九”结果显示:人口覆盖率低于65%的省区全部集中在西部的贫困地区,而这些地区儿重的入学率仅为80%,并且巩固率低,流失率高,辍学现象严重。教育部公布的1998-2000年全国普通中小学基本情况计算,2000年全国初中流失生占在校生总数的4% ,而农村在校生占全国在校生的绝大多数。这表明,我国各地入学机会不均等,尤其是农村孩子在入学机会上存在着严重的不公平现象。

(2)教育过程不公平

主要表现为学校之间教育资源配置不均衡。各个学校之间在教学设施、教学环境、师资素质、教学质量等方面存在着巨大的差异。而流动人口子女学校的情况更加糟糕,连教学场所都不能固定,处于“打游击”状态。最为严重的是边远地区的农村学校,教育资源尤其匮乏。有的学校缺乏必需的教育教学设备,甚至学生长年在危房里上课,教学环境极其恶劣。有外国学者对我国各地的中小学校进行调研后,发出这样的感慨:“世界上最好的中小学在中国,最差的中小学也在中国”——从一个侧面反映出我国中小学教育资源配置方面的巨大差异。

(3)教育结果不公平

教育结果不公平主要表现为不同家庭背景,不同社会阶层子女的成功机会不均等。在小学升初中阶段,我国实行“就近入学”的政策,由于受户籍的影响,使得许多学生不得不进入薄弱学校读书,这不但导致教育过程不平等,也导致这些学生初中升高中时“中考”不理想,有的被迫进入教学质量差的薄弱高中。在农村,由于考不上高中,许多孩子初中毕业后就辍学,外出打工挣钱,成为童工。对于流动人口子女来说,情况更不容乐观。因此,由于初中入学不平等,导致高中入学不平等,直致大学入学不平等,形成了一个恶性循环的链条。教育结果对于弱势群体来说,是欠公平的。根据北京市招生办的统计,1990年北京市录取大学新生17248人中,工农子女人数为3651人,仅占21 %。近年来,教育机会分配转向更有利于出身优势家庭背景的人。除了城乡之间的分别,还有出身农民、下岗人员、工人与干部、知识分子、中高级管理人员等不同家庭的区别。

2.在义务教育阶段建立有利于教育公平的教育券制度

(1)教育券在我国的实施情况

2003年以来,我国浙江省长兴县等地在借鉴美国教育券理论与实践的基础上,根据各自的具体情况在一定范围内进行了试点,陆续推出了教育券制度,取得了一些有益的成效。尽管这次教育券的设计主要是针对初中毕业生设计的,也就是说教育券是在高中阶段实行,是为吸引学生到职业高中或是私立高中就学而设计的,涉及到义务教育领域的范围并不太多。然而,这些实践活动进一步拓宽和扩展了该理论的内涵和外延,为我国全面试行教育券制度提供了极其宝贵的经验,更为在教育领域创建和谐社会提供了一条现实的途径。

(2)建立有利于教育公平的教育券制度

由上面的论述可知,我国入学机会不公平的现象比较严重,从纵向的角度来看,这也是导致教育结果不公平的重要源泉。因此,在义务教育阶段建立适合我国国情的教育券制度,显得尤为紧迫。从政策的层面来看,2007年3月通过的《义务教育法》规定,从2007年至2015年逐步在全国普遍实行免费义务教育,这就为实行义务教育阶段教育券制度预留了宝贵的缓冲期:从现在起至2015年的6年里,我们可抓紧设计、规划和创建教育券制度,在逐步实行免费义务教育的地区同步进行试点。争取在2015年全国普遍实行免费义务教育的同时,建立和推行教育券制度,从而避免美国在实行免费义务教育的同时未能建立有效激励机制的历史教训。

3.解决教育公平问题的教育券设计重点分析

(1)城市薄弱学校与农村学校

薄弱学校和农村学校办学资源的不足是我国教育不公平的主要体现。设计教育券必须考虑如何改变这些学校的办学条件,以缩小校际间差距,促进基础教育均衡发展。教育券的设计应该在资助力度方面下工夫,使得优质与薄弱学校之间、城市与乡村之间学校教师能够进行轮换,学校资源能够实行共享,借此改变薄弱学校与农村学校的办学条件,提高教育教学质量,最终达到缩小学校间的差距,学校办学条件基本均衡,使更多的人能够接受平等的教育局面。

(2)民办教育

我国民办教育虽然历经了十几年的发展,但在整个教育体系中仍然处于弱势地位,这与没有政府的财政支持有关。通过教育券等方式对民办学校提供政府财政资助,使民办学校与公办学校具有同样的“国民待遇”,会起到扶持我国民办教育发展的作用。这种将公共税款在公办和民办学校之间进行一定程度上的自由流动与转移的做法,将会促进教育市场化改革,促进公办与民办学校之间的公平竞争,推动民办教育的大发展,从而达到优化配置教育资源、保障公民享有平等的受教育权利和提高教育质量的目的。

(3)流动人口子女教育

为了保证我国流动人口子女、贫困家庭子女等弱势群体在学校选择的过程中享有同样的选择权利,教育券制度应该加大对流动人口的资助力度,满足他们最低的教育选择需求。政府可以资助低收入家庭,发给低收入家庭教育券,让学生家长可以根据各自的偏好选择适合其子女的学校,不足学费部分由个人支付,从而保证他们的教育选择权,增进教育机会公平。农村孩子选择到城市就读的,也要能够享受“两免一补”的待遇。就是说,政府可以扩大“两免一补”范围,让农村孩子不管在哪里,都能享受“两免一补”的阳光雨露。