鄂尔多斯市矿产资源开发补偿现状及完善建议

白牡丹　田旭峰　颉茂华

近年来，诸多矿产资源型城市面临着环境污染和矿区社会不稳定危机，建立矿山资源生态补偿机制是解决该问题的基础。内蒙古鄂尔多斯市作为煤炭资源型城市，同样面临此问题。本文从鄂尔多斯矿产资源开发造成的几个问题人手。引出鄂尔多斯实施生态补偿的理论依据，并进行了鄂尔多斯市建立生态补偿机制的必要性论证，接着在分析鄂尔多斯市生态补偿现状的基础上，提出完善鄂尔多斯矿产资源开发补偿机制的几点建议。

鄂尔多斯市是内蒙古自治区的第一产煤大市，煤炭资源极其丰富。掌控至少1400亿吨储量的煤炭资源。近年来，煤炭工业作为主导产业推动鄂尔多斯市迅速崛起，形成了众人瞩目的“鄂尔多斯经济现象”。然而。资源不可再生带来的日益严峻的资源供需形势和不合理开发利用所造成的严重生态环境问题，使人们越来越重视对资源价值、开发资源的代价及其补偿机制的研究。资源环境问题已经成为影响鄂尔多斯市持续快速发展的“瓶颈”之一，如何调整生态损害与保护的关系，建立矿产资源生态补偿机制，加速矿区生态环境的修复，成为当前鄂尔多斯市面临的一项主要任务。

一、鄂尔多斯市矿产资源开发现状与问题

鄂尔多斯市煤炭资源丰富，全市8.7万平方公里的土地上，含煤面积约占70％。现已探明储量为1496亿吨，由准格尔煤田、东胜煤田、卓子山煤田组成。并且鄂尔多斯煤炭产量逐年提高(详见下表)，从2000-2008年，9年间增长近10倍。

煤炭产量的增加，为地区经济增长做出了巨大的贡献，但同时也对生态环境的承载力形成严峻的挑战。全市采空塌陷区面积已达到120多平方公里。有空顶2000万平方米，火区面积87平方公里。而且每年以3％的速度在蔓延和扩大。矸石堆放量达到2700万吨，每年排放二氧化硫等废气达32.4万吨，同时全市每年因采煤损失的水资源量达1.31亿立方米，造成了对水资源的严重浪费和地下水位下降问题。另外。大规模的煤炭公路外运，对沿线造成了严重的粉尘污染。

从上述情况看，矿产资源的开发给鄂尔多斯带来巨大经济效益的同时也对其实现可持续发展造成了很多不利影响。主要表现在：一是给周围环境造成了严重污染和破坏。主要是地表塌陷、地下水位下降、地下水补给系统和储水空间遭到破坏，造成了土地干旱、植被破坏、人畜饮水困难。还有粉尘污染等。二是对当地居民生产、生活和生命财产安全造成严重威胁。矿区废水、废渣、粉尘和火区燃烧产生的有毒气体，不仅直接危害当地居民的日常生产、生活和身体健康，也容易造成人畜等误人火区、塌陷区，造成生命财产损失。三是对鄂尔多斯城市整体来说不利于长远发展。从2000年到目前。原煤外运占煤炭总产量的比例一直保持在60％以上，产品结构初级化，地区资源优势不能充分体现，从而使获得更高收益的机会都流向了非矿业城市。四是资源开发的利益分配不平衡，矿区百姓的生活与资源开发收益形成较大的反差。目前，鄂尔多斯煤炭资源的开发者主要是中央的大型企业和一些外来投资者。大型企业采用的都是机械化、现代化作业方式，当地农牧民由于文化程度低。无法到企业实现就业；外来投资者将资源开发形成的大部分收益都转移走，而资源开采后的地质灾害治理和生态环境恢复，又都遗留给了当地政府和农牧民。这使得极富极贫现象比较普遍，矿区矛盾不断引发和激化，影响地区经济的协调发展和社会稳定。

二、鄂尔多斯市实施矿产资源生态补偿的理论依据及现实必要性

矿产资源开发生态补偿是指因开发矿产资源开采过程中，对依附于矿产资源之上的生态系统进行破坏和造成的矿区居民损失进行补偿而支付的费用。具体包括以下三方面的内容：1、因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏的恢复治理，由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者进行补偿：2、因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏导致矿区居民丧失发展机会，由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者给予的补偿：3、因矿产资源的不合理定价而给矿业城市造成生态环境成本投入的损失，由其他工业城市(非矿业城市)对矿业城市做出补偿。

首先，矿产资源生态补偿有重要的理论依据。

1、在我国，任何单位和个人取得的矿产资源开采经营权，实际上是国家对矿产资源所有权的部分让渡，以资源使用费的形式体现出来。另外，矿产资源的开采过程也是矿产资源的另外一部分价值的实现过程，以资源税的形式体现出来。无论是资源使用费，还是资源税，都会在矿产品的价格中得到补偿。所以说，资源使用费和资源税是矿产资源价值补偿的货币表现。2、同其它自然资源相比，矿产资源在开发利用时具有明显的不可再生性，即人类赖以生存的矿产资源是有限的，过度过早地大量开采有限的不可再生的矿产资源，加快了资源的耗竭速度，给未来人类留下无法挽回的损失。因此，矿产资源的耗竭特性，决定了耗竭补偿费的征收依据。3、矿产资源在开采过程中不仅给矿区带来了污染，也对生态环境造成了破坏，即矿产资源有明显的外部不经济性。从经济学的角度讲，经济的负外部性是指当个人或企业的行为直接或间接地给他人造成不良影响，却并未给予补偿的情况。因此，矿产资源的外部不经济性是实施矿产资源生态补偿的重要依据。

其次，鄂尔多斯市实施矿产资源生态补偿有重要的现实必要性。

鄂尔多斯市如果不对矿产资源开发引起的问题加以重视，采取必要的解决措施。就会逐步丧失经济增长的后劲，使长远发展失去资源与生态的支撑。而要促进鄂尔多斯地区经济社会的持续发展，必须进一步完善生态补偿机制，从而有效解决矿区生态环境破坏、矿群矛盾及矿产城市的健康发展问题。从长远来看，建设将改善气候，保障水资源供应，改善全区生态环境，提高全区整体环境质量。因此，鄂尔多斯市生态补偿机制的构建是必要的，也是应该的。

三、鄂尔多斯市矿产资源生态补偿现状及存在的问题

(一)鄂尔多斯市各地矿区生态补偿现状

1、胜区。根据东胜区政府部门制定的《东胜区矿区综合治理办法》，有关部门对征地拆迁补偿和矿区污染补偿制定了详细标准。同时，对矿区水位下降、人畜饮水困难、各种水利设施受到影响等问题，规定由有资质的部门鉴定后折价补偿：但对矿区多年形成道路占用的土地不予补偿，井田范围内采空区上方未影响耕作的土地暂不予以补偿；对过去形成的火区，采取挖隔离带的方式进行治理，用挖隔离带时挖出的煤炭解决灭火经费问题。

2、伊金霍洛旗。伊旗政府以煤炭开采相关部门负责人为成员，组成煤炭资源开发补偿基金领导小组，制定了《煤炭开采补偿基金实施方案》。成立了煤炭行业管理协会，按照每吨煤2元的标准收取矿区生态补偿和综合治理基金，建立专门账户，其中40％用于解决矿区水土流失、土壤沙化、“三废”污染等环境问题，20％用于建设提高群众生产、生活质量的公益项目、不可预见费和长期储备基金，其余的40％用于为当地

群众缴纳医疗养老保险，建立保障农民利益的长效机制。

3、准格尔旗。根据2004年制定的《矿区环境治理的办法》，准旗从旗财政集中的维简费中每吨提取0.05元(维简费，主要用于煤矿生产正常接续的开拓延深、技术改造等，以确保矿井持续稳定和安全生产，提高效率。详见2004年财政部、国家发改委、国家煤矿安全监察局《关于规范煤矿维简费管理问题的若干规定》的通知)，从返还煤矿的维简费中每吨提取0.05元，集中起来的资金由煤炭局设立专户储存，专项用于全旗火区管理、关闭矿井塌陷区治理和采空区居民搬迁补偿等。从2004-2006年上半年，已投入资金887万元，对塌陷区146户居民进行了搬迁补偿和新区基础建设，并对5个着火点进行了集中治理，收到了明显的生态环境治理效果。2005年初，准旗又提出了“一矿一企开发治理一山一沟”的环境治理方案，由乡镇组织、煤炭局监督、水保局规划、企业提供经费、专业队伍植树造林，以恢复植被和减少水土流失，改善生态环境。

4、达拉特旗。达拉特旗政府按现行规定提取的各种赞用，主要用于解决达旗煤炭公司转制时遗留的职工养老保险、医疗等问题。对矿区生态环境补偿和治理目前尚未形成具体的制度和解决办法。

5、鄂托克旗。鄂旗生产矿井总面积为54.6平方公里，外田面积0.5公里以下的占到90％，然而尚未统一制定矿区生态综合治理办法。煤矿在开发建设过程中，对当地牧民草场和其它设施造成破坏的，主要由企业和牧民自行协商解决，目前尚无统一补偿标准。对煤矿形成的塌陷区，由国土资源部门按照每平方米3元的标准，收取土地复垦费，用于棋盘井市政建设和环境保护，但推行过程中未得到执行和落实。目前，治理火区的资金主要来源于企业出资和政府补贴，煤炭局每年从返矿维简费中拿出一部分进行灭火，但由于火区面积大、治理难度大。治理效果不甚明显。

(二)当前鄂尔多斯矿区生态补偿存在的主要问题

1、大部分旗区生态补偿内容不够完整，该进行补偿的未补偿，有的甚至欠缺对环境污染这一基本问题的治理方案及补偿措施。

2、补偿方式比较单一，没有建立良性投融资机制。在矿区生态补偿方面，资金渠道比较单一，有限的资金主要以毛毛雨的形式，分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费。

3、各旗区由于解决的侧重点不同，缺乏一个全面、系统、长远的解决办法。例如，由于对矿区生态环境补偿和群众生产生活补偿没有统一的标准，发生矿群矛盾时，一般由政府协调，煤矿企业和群众自主协商解决，方式不一、标准不一，矛盾层出不穷。

4、还没有形成统一、规范的管理体系。缺乏有效的监督，资金的收取和使用存在较大漏洞。为了维护自然资源环境的再生产，收取的费用应再投入到自然资源环境的恢复、保护与增值项目中，但事实上，挪作它用的现象时有发生。有的旗区根据企业注册地收费并安排使用，这就造成在A旗开发煤炭资源的企业向其注册地B旗交费，这样。A旗自然资源环境的破坏就不能得到补偿，这部分价值实际被挪作它用。

5、地区资源优势不能充分体现为经济效益。就鄂尔多斯而言。受国家能源产业政策和布局的影响，煤炭产品大都以原煤的形式外运，产品结构初级化、附加值低，产业利润大部分向产业链前端与非矿业城市流失，产业利润大部分没有落到矿产资源原产地，从而使当地政府无力对生态环境进行补偿。

四、完善和建立鄂尔多斯市矿产资源补偿机制的建议

(一)通过建立多元化的补偿资金融资机制来解决资金需求问题

多元化补偿资金保障措施是指根据开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则，通过多种方式筹集矿产资源补偿资金。采取纵向和横向的财政转移支付、项目支持等措施。此外，政府在财政、税收、信贷、投资政策、产业和技术政策等方面，在国家相关政策法规范围内，也应对矿区生态环境建设项目实行优惠政策。对生态保护事业予以扶持。同时，也要依靠其他渠道多方筹集。包括：实行矿产资源有偿使用。合理征收矿产资源开发利用的矿产资源税收，成立矿产资源保护专项基金，资助矿产资源的恢复与保护，替代资源的开发。以及矿产资源的综合利用等工作，促进生态环境保护产业的发展。另外，可通过集资和技术投资来加大对重要生态功能区域资金和技术上的支持，从而根本解决治理难的问题。

(二)建立矿产资源生态补偿保证金制度——事前保障

由于长期实行粗放型的增长方式，造成了矿山生态环境破坏严重。为了确保正在开采矿山的生态损害的补偿与修复，明确企业履行生态补偿与修复的责任与义务，按照“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”的原则，建立矿产资源生态补偿保证金制度：企业在矿产资源开发和利用前。需向有关部门交纳一定的矿山环境恢复治理保证金。设立银行专门账户，实行专项管理。企业必须做出经相关部门批准的矿山开采和环境修复规划，对在一定期限内，达到规划要求并验收合格的企业，返还保证金；否则，政府就可以利用这些保证金用于环境恢复治理，治理费用超过保证金的部分由矿山企业承担。这在一定程度上可以摆脱粗放式经济模式，实现经济的持续、健康、协调发展。同时。针对各种各样的生态补偿。根据需要制定合理的补偿标准。同时界定清楚各利益相关者的权利义务。

(三)建立矿山生态恢复治理基金——事后治理

矿山生态环境损害分为两部分：已经造成的损害和正在造成的损害，即矿山生态环境的破坏既有历史的旧账，又有不断产生的新账。为了逐步恢复治理过去计划经济体制下产生的矿山生态环境的破坏，负担起对过去生态环境破坏旧账的补偿与修复的责任，可以通过建立“矿山生态恢复治理基金”，确定征收的主要来源、金额、征收方法和程序等。总的原则是历史遗留问题由政府统筹解决，现行问题如矿区环境污染、地质破坏、矿群矛盾等问题由企业出资、政府协调统一解决。具体来说。现行问题以旗区为单位。建立生态环境补偿和矿区综合治理基金。煤矿企业在依法缴纳各种税费、承担法定的环境治理义务的同时，还要按照‘当地政府的规定提取和缴纳生态环境补偿和矿区综合治理基金，政府负责统筹解决矿区生态环境治理、矿区居民的生产生活安排、矿区生产经营秩序的整顿，统一口径、统一标准，依法规范矿群行为。

(四)通过培育和完善探矿权和采矿权市场来真正体现矿产资源价值

培育和完善探矿权、采矿权市场是减缓生态环境损失的有效方法之一，只有使矿产资源的价值得到真正的体现，矿山企业才有更多的资金用于生态补偿。在一级探矿权、采矿权市场建设的同时。应注重加强探矿权、采矿权二级转让市场的规范。采取如拍卖、兼并、出租、抵押、继承等多种合法方式处置探矿权、采矿权，实现其合理流动和优化配置。1、各有关部门应加大监管力度，规范煤矿转让行为。依法制定规范矿业权转让秩序的有关规定：2、有关部门在办理煤矿证照变更时。应严格把关，手续不齐全、条件不具备的不予办理变更手续；3、有关部门应要求审核已转让的煤矿出售、联营、股权转让等多种形式的协议、合同。

(五)改革资源性产品价格形成机制，发挥资源优势

矿产资源原产地在过去、现在以至未来不断地为周边各地提供矿产资源，然而长期以来一直存在着资源无价、原料低价、产品高价的扭曲价格体系，从而使资源输出不能给资源原产地带来经济效益。因此，按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿”的原则，在矿产资源价格因素中考虑生态补偿费用。并形成与其他商品的合理比价。尽快形成市场决定资源性产品的价格机制，最终建立一个可持续的矿产资源价格体系。

五、结论

鄂尔多斯市作为我国重要的能源基地和可持续发展实验区，理应率先走出一条可持续发展的道路。面对生态环境日益恶化的严峻状况。及时建立和实施矿产资源开发生态补偿机制就显得尤为重要。鄂尔多斯市各级政府在这方面做出了积极尝试，并取得较好效果。但通过实践也可以看出，由于各个地方解决的侧重点不同，缺乏一个全面、系统、长远的解决办法，其具体实施效果不明显。因此，应统筹考虑地区当前利益与长远利益。根据实际需要，建立和实施矿产资源开发利用补偿机制、生态恢复补偿机制和综合治理办法，并在实践中进一步探索和完善。