北京大部制登场

李秀江

北京市政府新一轮机构改革的关键,是破除“都管都不管”的困局。

以政府公报形式正式对外公布的《政府部门机构职能编制专刊》显示:北京市政府新一轮的机构改革启动后,将设立办公厅和组成部门、直属特设机构、直属机构共46个。各部门增加、取消、下放、转移、加强的职责多达百余项,解决和理顺的交叉职责达20余项。

三年前,刘金锋从老家来北京打工时,就听老乡们讲述过在外打工的种种艰辛。三年中,他也有过被歧视、被漠视的经历,他说,不是城里人欺负农民工,而是因为“没有专门替农民工说话的机构”,久而久之,农民工觉得很自卑,不敢与城里人平起平坐。

最近,让刘金锋心里感觉最温暖的是一则新闻,新闻中说,在新一轮的北京市机构改革中,北京市新组建的人力资源和社会保障局(下称人社局)增设了全国第一个农民工工作处,他不知道农民工工作处具体做什么,但从字面理解,这是一个专门为像他这样的农民说话的机构。

刘金锋是典型的新一代农民工,他渴求权利的平等和城市的认同感。此次北京市的机构改革,至少在外部形式上对应了他内心的渴求,而更多的人也从此次机构设置的变化中,看到了北京机构改革中的“服务思维”。

该减则减,当立则立

与上一代农民工相比,刘金锋是幸运的。他赶上了改革的历史节点。

2008年8月25日,中央机构编制委员会召开的“地方政府机构改革工作电视电话会议”,揭开了这次地方政府机构改革的序幕。

“我国政府已经解决了私人产品短缺的问题,现在要开始解决公共产品短缺的问题了。”中国经济体制改革研究会副会长迟福林说,“经济建设有保障,这是转型的前提和现实基础,我们已经具备。”

这种内发性的改革,其外在表现之一就是机构数量逐渐减少,而职能和效率更加突出。

以北京为例,改革开放以来,北京市共经历了多次较大的政府机构改革。在此前数次改革之后,北京政府工作部门由1983年的79个整合为45个;议事协调机构和临时机构也由2003年的97个减少为48个。

当然,机构改革的核心是政府职能转变,不是为了形式上的增减,机构调整只是转型的外部体现。

此次北京大部制改革之后,明显的变化是:新组建了经济和信息化委员会,药监局并入卫生局,人事局和劳动保障局合并组建人力资源和社会保障局,建设委员会更名为住房和城乡建设委员会。同时,将环境保护局和社会建设工作办公室升格为市政府组成部门。

议事协调机构和临时机构也得到了较大的精简和规范,市政府方面共减少27个,精简比例为32.5%。

国家行政学院教授汪玉凯认为,这次北京机构改革明确执行服务型政府思路,解决了北京今后发展中的政府构架问题。

在地方政府机构改革拉开序幕之后,中央下发了《关于地方政府机构改革的意见》,要求各地要以大部制思维来推进机构改革,但不搞一刀切,允许各省市因地而异,赋予地方比较大的自主决定权。

北京先是按照中央提出的大部制改革的整体思路来推动,但没有完全对接中央的大部制改革,而是根据自身特点裁撤并设立了有关机构。

比如,按照国际金融中心的定位组建了“金融工作局”,根据北京外来务工人员较多的实际情况,设置农民工工作处。这些都是因事设位。

作为全国第一家以“局”冠名的省级政府金融协调机构,金融工作局为市政府直属机构,不再保留金融服务工作领导小组办公室,其职责划入金融工作局,将主要负责统筹金融产业建设发展,做好金融风险处置工作等。

同时,将原来发展和改革委员会部分职责整合划入经济和信息化委员会,市工业促进局、信息化工作办公室、市乡镇企业局均不再保留,3部门职责全部整合划入经济和信息化委员会。专家认为,这一举措凸显了北京对经济发展、企业发展及信息化发展的高度重视。

而新组建的市人社局,将原人事局的职责、劳动和社会保障局的职责,整合划入人力资源和社会保障局。在对应“人力资源和社会保障部”大部制改革的同时,又新设置了农民工工作处。

此前问题最突出的拖欠农民工工资问题都是由建委等几个部门牵头解决,这次专设了农民工工作处,并将其设在人社局,农民工的保障也有望实现全方位衔接。

“这个工作处设在人社局也是因为劳资问题是农民工问题中非常关键的,有数据显示,目前80%的产业工人都是农民工。这是社会绕不过去的问题,北京市这个机构的设立也是面对社会现实的最好体现。”国家行政学院教授汪玉凯说。

管好该管的,放下该放下的

2008年,在改革开放30年论坛上,著名经济学家吴敬琏说:下一个30年的改革中,最关键的是政府自身的改革。“所谓政府自身的改革,就是去管好自己应该管的事情,那些不该管的事情尽快退出来。一方面,不要为了自己那一点小的本位利益或权力来妨碍改革的大局;另一方面,政府应该管好必须管的事。”

换言之,有限政府和责任政府——这是未来政府转型的方向。政府机构改革在职能设置上当与此一致。改革的关键是破除“都管都不管”的困局。

汪玉凯认为,此次北京市机构改革力推政府取消和下放不该管的事项,将部分职能下放事业单位或中介,建设服务型政府的思路非常明确。

比如,药监局将药品、医疗器械、保健食品、化妆品技术审评工作交给了事业单位承担;质量技术监督局、市商务委取消了直接办理与企业和产品有关的名牌评选活动和评比活动的职能;环保局也取消了管理本市环境管理体系和环境标志认证的职责,并将《建设项目环境影响评价分类管理名录》中所列的对环境影响较小的建设项目的环境影响评价行政许可职责,交给区县环保行政主管部门承担。

更重要的是,在那些政府必须负起责任的领域,机构改革如何破除“都不管”的困局?

以食品监管机构改革为例,北京市分成两个链条,即安全监管责任分工链条和行政责任分工链条,环环相扣,形成了从农田到餐桌的一个完整链条:由卫生局负责提出食品生产、流通环节的卫生规范和条件,纳入食品生产、流通许可的条件,并负责餐饮业、食堂等消费环节食品卫生许可的监督和管理;质监局负责食品生产环节许可的监督管理;工商局负责食品流通环节许可的监督管理。

这样的职能设置一定程度上也为行政问责提供了依据。

改革之后的“北京市建设委员会”更名为“北京市住房和城乡建设委员会(下称住建委)”。这是与国务院机构改革中,“建设部”改为“住房和城乡建设部”相一致的。住建委的相关负责人表示,更名意味着北京将更加强调城乡统筹发展,同时也更加关注住房这一民生问题。例如,明确百姓安居由市住房城乡建设委负责,须加快形成“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的房地产业新格局。

“以前的建委从名称上也可以看出职责重点在‘建,但住建委就更强调了‘保的职能,保证中低收入家庭的住房问题,保障产业格局的健康发展,更侧重关注民生。”专家称,将来北京的住建委应重点保障老百姓的住房体系建设,而行业标准、技术标准都应该由中介或事业、企业单位来承担。

同时,北京市药监局纳入卫生局管理系统与国家药监局划归国家卫生部管理道理相同,也是为了进一步加强对本市食品与药品安全的管理和规范。

一个高效的政府,不在于权力的集中或分散、机构多还是少,而在于有没有建立以公共服务为导向的机构安排机制。汪玉凯评价说,从全国来看,北京这次机构改革力度不是最大的,但充分考虑了北京的实际情况。总体来看,这是一个稳妥的方案,考虑了北京的现实和未来的发展。

在中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙看来,北京机构改革虽符合当前北京的实际,相同的职责划归于一个部门管理。但是,与发达国家相比较,仍旧存在不足之处,离现实目标仍存在差距,部门仍可以继续精简。

所谓政府自身的改革,就是去管好自己应该管的事情,那些不该管的事情尽快退出来。

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1、大部制改革后,北京减负或转移的部分职能

环境保护局:减负取消管理本市环境管理体系和环境标志认证的职责。

交通委员会:减负取消原北京市路政局承担的公路养路费征稽管理职责和原北京市运输管理局承担的公路运输管理费征收管理职责。

商务委员会:减负取消直接办理与企业有关的评比活动、编报并执行机电产品配额进口年度计划的职责。

司法局:将本市“148”法律援助专线的事务性工作,交给有关事业单位承担。

2、大部制改革后,深圳17个委局的100多项职能和事项将于近期向社会转移或委托

部分委局 近期转移的部分职能和事项

科工贸信委 不再直接从事市政府赴境外经贸交易会、展览会、展销会、洽谈会工作。

规划国土委 不再从事土地评估机构、矿业权评估机构、矿业资源储量评审机构及其人员资质认定等工作。

民政委 不再从事全市性社会组织的等级评估、全市性社会组织的年检和重大活动备案的初审、婚姻咨询服务、婚姻等级员的考核和培训、本级社会福利资金资助项目评审、政府购买社工服务项目的评审及绩效评估。

文体旅游局 不再从事国民体质测定和组织知道旅游设施定点工作、旅游饭店星级评定核准、旅游景区等级评定、旅游规划设计单位资质认定工作。

住房建设局 不再从事建筑、勘察、设计、物业管理行业评比、评优等工作;不再直接办理建设新技术、新工艺、新设备和新材料以及建筑节能的宣传、推广等工作。

市场监管局 不再直接办理名牌战略实施、发布全市抽查产品质量状况、特种设备作业人员考核和计量检定员考核的事务性工作、知识产权优势企业认定、组织企业计量保证能力考核工作。

城管局 不再直接办理园林绿化、林业、环境卫生专业技术标准、技术规范和质量等级、定额标准的编制工作及有关科学研究。