焦作创卫造假背后

自　鸿

计划经济时代所遗留下来的全国卫生城市评选,该何去何从?在当今市场经济的新形势下,如何更好地推动城市卫生管理?

[城·事]

河南焦作一名网友在当地论坛爆料称,全国创卫审验期间,该市不仅关闭了市区内所有中小饭店、报刊亭、中小理发店,而且某些路段的饭店还在一夜之间换了门脸。

这份由网络所引发的“河南焦作创建卫生城市涉嫌造假”的话题,迅速成为媒体纷纷报道和关注的焦点。随后,全国爱卫办做出取消焦作申报国家卫生城市资格两年,暂停河南省爱卫会推荐国家卫生城市资格一年的处罚决定。

[案例剖析]

近年来创卫造假的事件屡屡被曝光。

为迎接创卫检查,2007年,陕西渭南要求卫生不达标的小饭馆全部关门回避。西安市风味小吃一条街上的小吃店,也被责令关门歇业。河南洛阳市在创卫运动中,因出现“打苍蝇奖励五毛钱,法官不判案上街捡烟头”的奇观而轰动一时。更有甚者,云南富民县用油漆漆出来一座“绿山”,陕西陇县则建起了“遮羞墙”。

创卫造假已经不单是焦作的问题,而是一个全国性的问题。创卫造假背后的原因到底是什么?

刘圣中(南昌大学公共管理学院副教授)

创卫还是“创伪”

卫生城是个美丽的词语,包含了许多人美好的想象和期望,尤其是对于以“脏、乱、差”闻名于世的中国城市来说,更有着不小的诱惑力。所以,我们就看到从上到下,从中央到地方,忙不迭地纷纷开展创造国家级、省市级卫生城市的综合治理运动。这难道不是我们社会和环境文明治理的一个进步的标志吗?

毫无疑问,这是我们追求美丽家园,渴望建设美好人居环境的公共行动。然而,在创建卫生城的行政性运动中,却听到各种不和谐音,批评、反对、甚至责骂的声音不绝于耳。这些发人深思。

看起来很美的卫生城建设为何会变成扰民工程呢?根本原因在于,创建卫生城市往往成为政府单方面的面子工程,老百姓的利益和需求常常被忽略甚至被牺牲。本来应该以城市居民福利为依归的创卫活动,往往转变成为少数政府官员通过参加创卫活动来谋取政治绩效,给自己的政治表现加分的政治表演。

因此,为了达到这一目的,这些官员们不惜一切手段,甚至是弄虚作假、扰民害民,少数官员的一己之利凌驾于公民的公共利益之上,公民的公共利益成为少数官员谋取私利的手段和借口。

这正是焦作创卫活动遭到网民反对,甚至挞伐的原因。创卫不仅没有给自己带来好处,反而遭到损失,这是百姓们反对创卫的原因。创卫的美丽泡沫被现实刺破,激起了百姓的群起反对。

顾丽梅(复旦大学国际关系与公共事务学院副教授)

城市治理精神的缺失

河南在“创卫”中的表现并非个案,而是在“创卫”的主体和客体发生错位,目标发生偏差的情况下所产生的必然现象。

“创卫”本身是为了提供优质的公共产品“城市环境”,是城市治理的重要组成部分,本身无可厚非。然而,既然是公共产品,它最重要的特征就是“公共性”,公共性如何得以体现,当然就是以公民的需求为导向,以公共利益为城市治理的基本价值追求。换言之,在提供这一特殊的公共产品时,最重要的就是公民的认可和满足公共选择的需要,这是衡量这一公共产品是否符合市民需求的重要标准,也符合城市治理的精神。

城市治理精神的第一要位,当然是以人为本和符合公民的满意度。公民是城市治理的主体,而公共部门无非是公共权力的受委托者(或公共权力的代理人)。如果在创造文明卫生城市的过程中,违背了城市治理的精神,演变成了少数既得利益者的形象工程,当然已经违背了公民与政府之间的委托代理关系,损害了公共产品本身所应当具有的“公共性”之特征,变成了为少数人钓名沽誉的工程。

评估主体的“错位”与“缺位”

美丽而文明的城市环境是城市政府所应当提供的公共产品,依据公共选择理论我们不难理解,公民有选择公共产品的权力。是否是适宜人居的美丽城市,是否是文明卫生的城市,在市场经济时代,完全可以由公民“用脚投票”来决定。譬如杭州是一座美丽的城市,如果说这是中国公民所普遍认可的文明卫生城市,也是公民所梦寐以求的理想居住地,恐怕不会有人质疑。

所以文明卫生城市不应当是由政府评估而产生的,评估无法产生真正文明卫生的城市,只有市民把文明卫生城市变成其内在的价值追求和行为目标,内化为其行动,才能产生真正的文明卫生城市。只有作为城市治理的主体——公民对于文明卫生城市心向往之,并以生活居住在这样的文明卫生城市为荣,用脚投票,才能产生真正的文明卫生城市。

既然城市环境是一项公共产品,在评价城市环境是否卫生,是否适宜人居,是否是卫生城市,应当由公民来判断,而不是公共产品的提供者——政府,自身评判自己提供的公共产品是否“优质”。城市环境作为一项公共产品,是由公民对于生活质量的满意度所决定的,它与公民的切身利益相关,由公民切身的体验所决定的。无法想象在完全依靠行政权力的干涉,而缺乏公民的参与和积极支持下产生所谓的文明卫生城市。

毋庸置疑,“卫生城市”对于公民生活质量的提升来说不仅需要,也非常重要。但如果不改革现在这种由上而下的监督、检查、评比的模式,不把“城市卫生文明”的评判权交给市民,就不可能得到公民的拥护。没有公民的支持,治理的合法性本身就是问题,就必然会产生“挂上牌的‘卫生城市也依然存在脏乱差”的现象。

[路径解读]

从1989年开始,延续了20年的创建全国卫生城市活动,逐渐表现出了某种异化与变质。创卫的目的变成了手段,成为对官员政绩的考核指标之一。一些地方的造假行为正是在这种“激励”之下,变得流行起来。而且这种造假,都无一例外地体现出权力扰民、民生大受折腾的特点。

计划经济时代所遗留下来的全国卫生城市评选,该何去何从?在当今市场经济的新形势下,如何更好地推动城市卫生管理?

城市治理的价值回归

顾丽梅(复旦大学国际关系与公共事务学院副教授)

为何在“创卫”的过程中会发生主体的错位与缺位之现象的共存?其根本原因在于我们忽略了城市治理的价值追求——服务公民。若要从根本上杜绝类似于此的面子工程,笔者认为主要是基于城市治理精神的基础上,不变的价值追求——以服务公民为导向。

第一,以公民满意度,为衡量政府管理绩效与城市政府治理水平的唯一标准。公共管理者的正确思想倾向应该是,公共项目和资源不属于他们自己。公共管理者承担为公民提供公共服务的责任。

第二,人本主义的服务理念。新公共服务理论强调,要重视与公民之间的关系,要尊重公民,公民是服务的接受者,因此作为纳税人有权力选择和参与公共服务的决定。要坚持以人为本,着力解决与群众生活密切相关的城市卫生问题。

第三,提高公民的参与程度。公共服务以公民为主导的思想,也就是由公民来参与决策的制定,并且让公民和政府共享政策制定的权力,培养公民的责任和风险意识。公民与城市政府分享公共政策的制定权,共同寻求建构“卫生城市”的有效措施是建设自治机制的关键,以此可以提高公民参与治理的能力。

并且,参与公共政策的制定在某种程度上,会提高公民的社会责任感和主人翁意识。如在创卫中公民自觉地维护环境,注重城市文明的打造,必然会实现所谓的“文明卫生城市”。何况,公民参与在某种程度上可以提高公民对政策的理解和接受能力。同时,公民参与还可以重新树立公民对政府的信任和支持,以公民为主导的公共服务意识与民主的理念是紧密相连的。

第四,公共服务是政府的主要职能,是政府治理的核心所在。妥善处理涉及群众切身利益的问题,争取广大群众的理解、支持、参与、监督,避免出现扰民或增加群众负担等行为。笔者认为,在一个民主社会,当我们研究城市政府治理时,关注民主的价值观是极为重要的。当然,效率与生产力的价值等观念也不能丧失;并且,我们应该把治理体系置于民主、社会与公共利益的广阔背景中去思考,服务公民是城市政府不变的价值追求。

“创卫”不妨交给NGO

刘圣中(南昌大学公共管理学院副教授)

任何好的政策都必须有一个合理、妥善的执行机制才能发挥其应有的效能,如果缺乏这样的机制,再好的政策也只是纸上谈兵,无法取得实效。那么,对城市创卫来说,什么样的执行机制才是合理而有效的呢?

这就得从政府公权力的基本原则谈起。众所周知,公共权力的一切目标就是最大化地为人民谋福利。而要为人民谋福利不能仅仅停留在宣传口号上,必须要有实实在在的保证机制。这种保证机制就是积极而广泛的公民参与。没有公民参与的公共决策无论多么冠冕堂皇,都是底气不足的,极容易被少数官僚垄断,改造为谋取个人利益的手段。甚至可以说,一个公共政策是否真的如其所言为人民谋福利,关键要看其是否通过一个公民参与的机制来具体实施。

最有效的机制,莫过于在政府、公民二者之间的第三方:NGO非政府组织。

政府组织从理论上看是最大的、最权威的公共机构,享有着为公众谋福利的权责,但是这并不意味着政府能够依靠一己之力来实现这一艰难的目标。因为,无论什么公共目标都必须经历繁杂的协商、合作、治理的过程,没有经过这一具体过程,任何公共目标恐怕都难以实现,或者说难以达到其最佳目的。而这一协商合作的过程就意味着,必须吸纳具体政策实施过程中必然关联到的各个利益相关人,尽最大可能、最大范围地吸纳利益相关人的参与,平衡协调各方的利益,尽可能保障他们的权益,实现公共目标的多方共赢,而不仅仅是政府单方面的独赢。这样才能得到利益相关人的支持与合作,才能利用社会的力量,激活各种要素,共同合作实现公共目标。

那么,如何将社会力量整合起来呢?仅仅依靠政府的力量能做到吗?现实证明,政府是很难完成这一任务的。

这就是NGO诞生的现实逻辑。随着社会现实的复杂化,社会问题的多样化,政府的力量越来越难以应对这些现实困难。政府要做的工作就是利用其最高的权威,宏观引导,授予权力,规范制度,让更多的NGO涌现成长起来,发挥组织社会力量,共同参与社会治理的作用。

NGO是政府力量的延伸,是社会和政府之间的桥梁,是社会实现自我治理,自我发展的必经道路。没有充满活力的NGO,一个社会要么就会陷入政府专权、大包大揽的困顿,要么就会通往缺乏活力、一滩死水般、贫困无序的社会。NGO成为衡量一个社会是否走向善治、是否具有创造力、是否能够最大地保证公民权益的标志。

回到创卫问题上来,创卫工作如果在政府的大力引导和推动下,交给NGO组织来自发自治地实施,就能够避免政府大包大揽,甚至弄虚作假,作面子工程的问题。政府将具体实施的权责下放给从事环境保护活动的NGO,发挥社会组织的力量,调动公民积极参与,共同营造美丽舒适、宜居宜人的环境,这是完全可能的。

我们不用担心公民不合作,相反,我们只要大胆地激活社会组织和公民的活力,相信会比政府做得更好。代表整体的行政意志通过权力下放和NGO的工作得到了恰当的贯彻,既提升了城市生活品位,又切实保护了公民的生活利益,真正实现了多方共赢。对此,人们没有理由反对。做到了这一点,就达到理论界所言的“善治”。

NGO是社会力量的组织者,是政府权力的承担者,是行政意志的落实者,是未来社会发展的主力军。培育社会环境,推动NGO组织的发展,授权它们发挥社会治理的作用,这才是政府角色在新时代的合理定位。