辨析驻外办

江　淼

驻外办问题的形成,并不是驻外办本身的问题,单纯的撤销并不能从根本上解决问题。

2009年初,山东省潍坊市将包括驻京办事处在内的北京、上海、深圳等11家办事处全部撤销,所有资产处理、人员安置等具体事宜在3月底全部完成。这项改革迅速引发社会的广泛关注,驻外办到底该何去何从,又一次凸显出来。

驻外办是一地政府在其他地方派驻的办事机构,一般派驻在政治、经济中心,如北京、上海、天津、广州、深圳等地,也有在香港、澳门地区派驻的现象,在省级行政单位中,省会城市基本上都会相互派驻。

北京作为首都,具有得天独厚的政治经济优势,各地派驻的现象更普遍。据不完全统计,目前在北京,存在52家副省级以上单位的驻京办,520家市级单位驻京办,5000多家县级单位驻京办,另外各级政府部门设的办事处、各种协会、国有企业和大学的联络处等各类驻京机构,总数超过1万家。

北京市区内大量的驻京办已经成为一种引人瞩目的现象,这种现象实际上是地方政府驻外办的集中体现。随着驻外办规模扩大和数量增加,这些以驻京办为代表的驻外办到底有什么用,引发人们的思考。

驻外办的缘起与作用

驻外办是异地事务发展的某种结果,在清朝时已经出现雏形,当时被称为“会馆”,主要是同行业或者同籍贯的人在京城和各大城市建立的机构,一般用来供同乡集会以及居住等,主要服务对象为那些进京赶考的本地人,是一个典型的地方性民间服务型组织。随着地方政府逐渐插手其中,形成最初的驻外办。

新中国建国以后,驻外办开始在全国设立,最早的驻外办是由内蒙古自治区在北京设立的,随后各省、市、县以及一些大型的公司企业相继在北京设立驻外办。文革时期,驻外办也曾经被撤除。改革开放以后,随着市场经济的逐步展开,驻外办也如雨后春笋般蓬勃发展。

驻外办从本质上讲,是地方政府经营异地事务并兼办商业的结果。驻外办对所驻地政府而言,接近于异地政府的派出机构。这就要求派出地政府对驻外办投入大量资金,甚至购进大量地产以运作。另一方面驻外办处理的事务并不足够多,同时自身运转费用高昂,需要对现有资产进行资产经营。两者的结合就形成了既是政府又是商人的双重身份。

在角色上,所驻地政府与派出地政府在驻外办彼此保持一定的礼貌,并将驻外办作为两者一般事务联络渠道。对社会而言是商业机构,对派出地政府的领导而言是服务部门,对派出地民众而言是本地政府的派出机构和代言人,角色相当模糊,呈现出“亦官亦商、官商不分”的特点。

在计划经济时代,由于资源紧缺,驻外办通过提供信息,招商引资,采购原材料,销售产品等对地方经济的发展起着重要作用。随着市场日益繁荣,信息通讯、交通的现代化,驻外办的角色功能亟需转型。

驻京办作为驻外办的典型代表,现阶段正在演化成地方政府争夺中央资源的工具,逐渐成为围绕权力中心,经营权力管道,影响权力运行的一种隐蔽游说基地。他们关注的主要对象是中央政府内主管人事任命、项目审批、资金划拨的实权部门及相关人物。驻京办某种意义上就是地方企图影响中央政策运行的一种细节体现。

驻京办在京主要工作是争夺中央掌握的稀有资源,通过收集信息,为派出地政府服务,他们关心的重点集中在人事变动、项目审批、资金划拨等领域的动向。其最主要的方式是经营人脉,利用各种手段联络相关人员,按照地方政府领导的要求,打通各级各类关系。因此,驻京办(驻外办)主任往往是高级公关人才,具有八面玲珑、左右逢源的本事。

驻京办与所有驻外办一样,一个重要功能是服务方便本地中上层领导在所驻地的活动。一旦领导前来,驻外办负责提供住处、饮食、娱乐以及交通等一系列服务,甚至领导的亲属前来旅游,探亲等,驻外办也要提供服务。此外,驻外办还要联系所在地的同乡,尤其是各领域较成功同乡。随着近些年上访事件的频繁发生,截访也成了驻京办的一项新功能。

总体看,驻外办实际上是地方政府用政府投资、市场运作的模式经营地方政府异地事务机构。在地方政府财政管理不够严谨的条件下,容易被地方政府领导层异化为自己人控制的组织。如何在现阶段管理好驻外办,确实是一个不易解决的问题。

驻外办的成本分析

地方政府在驻外办上的花费是一个不小的数字,许多驻外办都是按照星级酒店的要求建成的。有关专家曾对驻京办算了一笔账,如果每家驻京办每年的花费是100万元的话,那么所有在京的驻京办全年花费就会超过100亿元。

驻外办的设立和运行需要大量的资金,这些资金主要来自派出地政府的直接投资,来自地方政府的财政支出。派出地政府会派出主要的管理人员,一般是驻外办主任,其他人选往往由驻外办主任决定。

在设立之后,大部分驻外办会开展商业活动,甚至有些驻外办与派出地政府之间也进行商业结算。由于主要负责人是政府派驻,且主要支出都与政府有关,加上驻外监督困难,驻外办往往容易产生管理漏洞。驻外办往往要从派出地政府那里获得补偿,最终要由派出地民众买单。

虽然驻外办成本很高,但各地设立驻外办的兴致不减,原因就在于驻外办的收益也相当诱人。

首先,地方政府通过驻外办,特别是驻京办可以在竞争中央政府资源中占有优势;其次,地方政府的中上层政府官员可以在异地获得良好的服务;第三,中央政府中的工作人员,每逢节假日,驻外办就会送礼上门;第四,驻外办的负责人,他们一般都具有双重身份,既是当地政府主要领导面前的红人,又是企业经营者,可谓亦官亦商。

从成本承担者和收益受益者看,两者是不对称的,在成本承担者不能很好地控制驻外办时,驻外办将在受益者的推动下向更大范围扩展,除非遇到明显的社会压力。

驻外办何去何从

早在2006年,驻外办的问题就已经引起中央政府的关注,国务院机关事务管理局为此召开多次会议,并在其网站上发表了调研报告,提出了整顿和改革思路。潍坊市此次撤销驻外办的改革,也为人们提供了分析驻外办未来之路的很好样本。

现在的问题是:单纯的撤销并不能从根本上解决问题。驻外办问题的形成,并不是驻外办本身的问题。在当前状态下,没有了驻外办,还会改头换面以其他的形式出现,驻外办问题的有效解决依赖于综合治理。

首先,中央权力的透明化,规范化。驻外办、特别是驻京办的蓬勃发展,从根本上说是中央政府权力分配的人治和权力运作的不透明、不规范造成的。

中央政府掌握着巨大的权力,直接决定着资源分配状态,而在具体运作过程中又存在巨大的可以操作的弹性空间。为了在弹性空间中获益或不吃亏,地方政府对设立驻京办就有内在冲动。因此,适当约束和规范中央政府的权力,使其权力运作更加透明,将有利于从根本上解决驻京办、驻外办问题。

其次,建立行之有效的监督机制,特别是与财政相关的公开监督机制。驻外办的成本承担者主要是当地的民众,受益者则除了地方政府外,更多的是政府中上层官员和驻外办的经营者,这种不对称使中间出现明显的管理漏洞。加强财政上的公开透明,特别是驻外办的财务公开透明,可以给民众一个合理的交待,更重要的是可以控制驻外办的不当行为。

第三,可以考虑将驻外办第三部门化或者商业化。一个地方会在某些地区活动非常多,不仅地方政府活动多,民众的活动也会很多,在异地的地方事务确实存在经营的必要,并且集中经营也很经济,但若成本承担与收益者不对称,就会出现问题。

从成本与收益对称的角度来看,可以考虑不由地方政府来掌控驻外办,而是将其交给第三部门或者企业进行经营管理。这样不仅可以节省大部分地方政府资金,而且可以在一定程度上抑制腐败现象的产生。