行政法律责任设定刍议

王建霖

摘要行政法律责任是指行政法律关系主体因违反行政法律规范所应承担的法律后果或应负的法律责任。其在我国的研究尚处于起步阶段,亟待从协调性、创新性、可操作性及节制性等方面加以完善。

关键词法律责任 语义 设定

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-015-02

“法律责任作为法律运行的保障机制,是法治不可缺少的环节”,①也是法理学研究的基本问题之一。在法律责任研究中,刑法、民法学者为人们提供了蔚为大观的理论。相比之下,行政法律责任在我国的研究尚处于起步阶段,“是当下我国行政法学研究中较为薄弱的一环。在缺乏行政责任的有效创制与实现的情景之下,行政法的繁荣表象下其实潜藏着某种坍塌的危险。没有有效约束行政主体及其活动的责任机制,行政法治乃至国家法治的实现终将沦为无法兑现的空头支票。”②因此,本文尝试对行政法律责任的内涵、目前政府立法设定中的问题及应对等方面进行探索。

一、行政法律责任的语义分析

现代行政法以行政权力、行政行为和行政责任三者为基本范畴。对这些基本范畴的清晰诠释,是研究行政法学的根基和起点。然而,无论是西方法理学界还是中国法理学界,都未对行政法律责任形成一个具有普适性的概念。西方各国及日本、我国台湾地区的行政法学著述及立法几乎不用“行政法律责任”这一称谓,而代以“行政损害赔偿责任”、“政府侵权责任”、“国王责任”、“联邦责任”等概念。③相比之下,中国的行政法律责任则是一个包罗万象的泛化性概念。法律学的发达程度往往取决于其基本概念的精确程度,法律学研究应该从最基本的法律概念的正确分析着手,而后才能着手构建理论体系,阐释某些基本法理。④行政法律责任概念在涵盖范围上的过分扩张,必然导致其精确程度的下降。我们有必要对其在法解释学的意义上作出精确诠释。

行政法律责任的含义有广义和狭义之分。广义的法律责任包括了法律义务,其外延无限扩大,更接近于大众语境中的责任含义。狭义的法律责任仅指违反了法律义务的后果。但即使是狭义的法律责任,学界仍存在不同阐述,主要有:1.违反行政法规责任说。认为“行政(法律)责任是指因违反行政法而应承担的法律责任”,⑤或认为“行政(法律)责任是违反国家行政管理法规的行为必须承担的责任”。⑥2.行政主体说。认为“行政责任是行政主体及其执行公务员的人员因行政违法或行政不当,违反其法定职责和义务而应依法承担的否定性的法律后果”,⑦或认为“行政责任是指行政主体和行政人员因违反行政法规而依法必须承担的法律责任,它主要是行政违法引起的法律后果”。⑧3.行政相对人责任说。认为行政责任是企事业单位、其他组织和个人的行政违法所引起的法律责任。4.行政法律关系主体责任说。认为“行政责任是指行政法律关系主体因违反行政法律规范所应承担的法律后果或应负的法律责任”。⑨

上述观点中,第一种观点存在责任主体不明的缺陷,第二和第三种观点则有部分责任主体缺失的不足,只有第四种观点全面阐述了行政法律责任的概念,揭示了行政法律责任作为一种法律责任的本质:第一,产生法律责任的前提是存在法律义务;第二,行为人没有按法律义务的规定进行行为;第三,行为人应当承担不利的后果。

二、当前行政法律责任设定存在的问题

法律责任条款作为法律规范的重要组成,应具备严谨、周密、协调、明确、具体等特点。但我国立法中的责任设定却存在不少问题,直接影响了这些行政法的有效施行。

(一)法律责任条款不协调,甚至相互冲突

根据宪法和立法法“不抵触原则”的规定,下位法应与上位法保持衔接,不能与上位法相冲突。但在我国立法中,下位法设定的法律责任与上位法的基本原则相抵触,同位阶立法之间的法律责任不一致,同一立法内部各条款之间不协调等情况却屡见不鲜。

任何立法总有一定的立法动机,立法动机是受一定的利益与需要所驱动,为满足这种利益与需要,就设立一定的立法目的,据此目的而选择最佳的立法手段,并以这个立法目的作为衡量立法的价值标准和立法手段的得失尺度。⑩行政立法机关出于部门利益、地方利益的考虑,为争夺审批权、发证权、处罚权等权力而对同一事项作出不同规定,必然导致法律间的冲突。同时,随着我国经济的高速发展及政治体制的改革,社会关系发生急剧变化,法律文件的清理、修改、补充工作又未形成长效机制,更加剧了这一矛盾。

(二)法律责任条款照搬照抄上位法

很多政府立法只是对上位法的简单复制。立法项目盲目比照国家法律,重复选题。具体内容包括法律责任条款的设定,也是大量照抄照搬上位法的条款规定。立法篇幅冗长,内容繁杂,缺少符合本地实际的特色,既浪费立法资源,又严重影响了立法质量的提高和法制的统一。

(三)法律责任条款规定过于原则化

法律规范的确定和明晰是最为理想的立法状态。我国部分法律责任条款规定过于原则、抽象,缺乏可操作性,导致执法者自由裁量空间过大。主要表现为:

1.责任条款有关时效的语言不够明确。有的行政法责任条款大量使用“及时”、“限期”、“按时”等不确定性语言,缺乏清晰的界定,使行政程序拖沓冗长,法律关系长期处于不稳定状态,违法行为得不到及时制止和惩处。

2.责任认定和实施主体不明确。政府立法往往存在着两个或两个以上的法律责任认定和实施主体,并大量使用“有关行政主管部门”作为行政法律责任的认定和实施主体。这种做法尽管有利于提高政府立法的适应性和稳定性,但同时也导致了责任追究的多头管理,甚至无人管理。

3.法律责任追究缺乏量化。法律责任的核心内容是法律制裁。责任条款不仅要明确不同的制裁种类,还要明确制裁的量。有的法律责任条款量化程度过低,缺乏具体的制裁种类和裁量幅度。这不仅不利于执法的规范和统一,也导致执法者自由裁量权过大,容易滋生腐败。

(四)罚款成为法律责任设定的首选

根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定,行政处罚包括人身罚、行为罚、申诫罚及财产罚等四种类型。但在当前立法实践中,设定法律责任的货币化日趋明显,罚款成为首选,其他处罚手段被不断弱化,甚至出现以财产罚取代其他处罚的情况。

究其原因,一是由于行政立法权限的有限性和金钱在现今公民社会中的重要性,政府为了引导公民在行政规章范围内进行法律活动,同时增加不法行为人的违法成本,在立法时往往倾向于采取剥夺违法行为人财产的责任设定,以起到惩罚和警示作用。二是部分行政立法部门出于部门利益的考量,运用手中掌握的立法权能,通过设定罚款,为本部门实施罚款提供依据,谋取非法利益。

三、关于完善行政法律责任设定的建议

(一)行政法律责任设定应体现协调性和统一性原则

立法者要充分考虑各种法律责任的统一性,维护法律体系的和谐一致。第一,建立与市场经济体制相适应的法律体系,合理配置部门权能,限制行政处罚权,遏制谋求部门利益的倾向。第二,坚持法律责任统一性原则,政府立法必须遵循基本的法律原则和精神,严格限定在上位法规定的行为、种类和幅度的范围内,形成与法律、行政法规、部门规章的有机衔接。第三,要对现行的行政法规、政府规章进行清理,修正或废止明显与其他法律规范不协调的法律责任条款,同时形成法律文件定期修订机制,确保法律责任条款的协调和统一。

(二)行政法律责任设定应体现创新性和必要性原则

立法者在法律责任条款的设定中,要杜绝小法抄大法、下位法抄上位法的现象,遵循立法统一的原则,按照上位法的精神,结合部门、地方的特色,对确有必要规范的事项重点作出符合实际的细化,而不应盲目追求内容的完整配套和章节条款的一应俱全。

(三)行政法律责任设定应体现可操作性原则

法律是指导实践、为实践服务的行为规范,具有明确、具体、可操作性强的法律责任条款是应有之意。立法者应充分考虑责任条款的可操作性。

1.从源头抓起,更新立法理念。在立项、起草、审议等立法环节中坚持可操作性原则,有意识地强化条款的可操作性,以操作性强弱作为衡量工作成效的重要指标。

2.完善行政立法技术,规范立法语言。一是避免使用不确定性的立法语言,明确责任的确认和追究时效,提高行政效率。二是明确法律责任的确认和追究主体,即由哪个机关提出,哪个机关批准,哪个机关执行以及哪个机关监督,体现各机关之间分工负责、互相配合和互相制约的原则。三是明确法律责任的种类和量度。在规定给予行政处罚时,应区别情况,明确给予哪种行政处罚,给予多少量的制裁,以方便执法人员操作,防止自由裁量权的滥用。

(四)行政法律责任设定应体现节制性原则

国家基于管理的需要而设定行政处罚措施,但其公权优益性只限于有限范围内,惩罚性责任同样应限制在合理范围内。只有当补偿不足以达到责任的完整目的和功能时,才能考虑设定惩罚性的责任。罚款作为一种惩罚性法律责任形式,一方面能以较小的责任成本运用实现社会效益,使权利义务得到有效恢复和实现,但另一方面又极易与特定利益集团的利益相衔接,从而丧失其处罚正当性。因此,立法者在设定行政法律责任时,要坚持节制性原则,合理设定罚款责任,注意发挥申诫罚、行为罚等责任类型的积极作用,避免简单处以罚款所产生的“罚款凭证成为行为人继续从事违法行为的合法通行证”的现象。

注释:

①张文显.法哲学范畴研究.中国政法大学出版社.2001年版.第101页.

②杨解君.行政责任问题研究.北京大学出版社.2005年版.序言部分.

③L.NevilleBrown,JohnsBell:FrenchAdministrativeLaw(FourthEdition)ClarendonPressOxford1993.172-175.

④陈裕琨.分析法学对行为概念的重建.法学研究.2003(3).

⑤张文显.法律基本范畴研究.中国政法大学出版社.1993年版.第412页.

⑥林仁栋.马克思主义法学的一般原理.南京大学出版社.1990年版.第199页.

⑦皮纯协,胡锦光.行政法与行政诉讼法教程.中央广播电视大学出版社.1996年版.第221页.

⑧胡建淼.行政法教程.法律出版社.1996年版.第279页.

⑨罗豪才.中国行政法教程.人民法院出版社.1996年版.第326页.

⑩[美]E·博登海默.邓正来译.法理学:法律哲学与法律方法.中国政法大学出版社.2004年版.第369-370页.