中国仍是不公平贸易调查的对象

Ｒｏｙ　Ｇｏｌｄｂｅｒｇ

尽管中国已加入世界贸易组织(WTO),却仍是世界各国开展所谓“不公平贸易调查”的对象,试图对从中国进口的商品强加高额的惩罚性“关税”,美国便是其中的代表。大量此类案件涉及到“倾销”之诉,即美国本土生产商诉中国产品在美国的售价“低于公平价值”。

简单来说,“低于公平价值”指某产品在美国的售价低于其在生产商母国的售价。然而,反倾销案件远不止那么简单,涉及中国制造产品的案件中包含的一个复杂因素便是美国政府继续将中国认定为“非市场经济国家”,即母国市场销售价格不得作为衡量该产品在美国是否以不公平低价销售的标准。

非法倾销案件中另一种常用的贸易救济手段是征收“反补贴税”,前提是外国商品得到该国政府的补贴。

但是,中国生产商要面对的不仅仅是反倾销和反补贴调查。最近发生的包括中国产轮胎在内的此类案件显示,美国制造业还将为排除或彻底打败来自中国的竞争重拳出击。尤其是美国国会在法律里加入了一条规定,作为美国同意中国加入世界贸易组织的条件。现在,美国的轮胎生产商正利用这一规定试图对从中国进口的轮胎征收高额的惩罚性关税。

轮胎调查案

2009年6月18日,美国国际贸易委员会(下称“委员会”)以4比2的投票结果认定从中国进口的客车和轻型卡车轮胎增长数量或所依据的条件扰乱了美国轮胎制造业市场。这起调查发生在美国劳工联盟于2009年4月20日向委员会递交申诉以后。委员会建议美国政府在未来三年内对从中国进口的轮胎分别征收55%、45%和35%的从价关税。目前,美国贸易代表正式处理此案,并于近日就是否接受委员会的建议向美国总统提交意见书。在收到美国贸易代表的意见书后15日内,总统应当提供进口援助,除非总统认为这一援助将不利于美国的经济利益或在极端情况下对美国的国防安全造成严重损害。

对征收从价关税投反对票的两名委员来自共和党。3名民主党成员和1名共和党成员投了赞成票。

委员会于2009年6月举行了听证会,大批国会议员和其他高层官员出席了该听证会,支持美国轮胎生产商。

授权法规

这起针对中国轮胎的调查案是依据1974年美国贸易法第421条的规定展开的,其立法依据是中美加入世界贸易组织的协议。美国法典第2451条第一款规定:

若一个中国的产品进口至美国的增长数量或所依据的条件对同类或直接竞争产品的国内生产商造成或威胁造成市场扰乱,总统应依照本条规定,在总统认为为防止或补救市场扰乱所必需的程度及期间,宣告针对此产品的增加关税或其他进口限制。

“市场扰乱”的认定依据为:每当与国内产业生产的产品同类或直接竞争的产品进口在绝对或相对方面快速增长,以致成为国内产业实质性损害或实质性损害威胁的显著原因之际,市场扰乱即为存在。“显著原因”系显著促成国内产业实质性损害的原因,但无需等同于或大于任何其他原因。

在确定市场扰乱是否存在时,委员会应考虑客观的因素,包括——

1、作为调查对象的产品的进口数量;

2、此种产品进口在美国境内对同类或直接竞争产品价格的影响;

3、此种产品进口对生产同类或直接竞争产品的国内产业的影响。

该规定对委员会的裁决期限作了严格的规定——一般为60或90天内。在委员会作出报告的55天内,美国贸易代表办公室应当就如何避免市场扰乱或采取何种救济措施向总统提交建议。总统应于收到贸易代表办公室的建议后10天内做出是否提供临时援助的决定并进行宣告。援助的形式包括:

1、任何关税的课征或增加;

2、对产品进口入美国的任何数量限制的修改或施加;

3、以上规定的行动的任何组合。

如果贸易代表提出进口援助建议,总统应当批准,除非总统认为援助行动将不利于美国的经济利益或在极端情况下对美国的国防安全造成严重损害。而只有在总统认为采取援助措施所带来的负面影响将明显大于其所带来的好处时,才会认定该援助行动将不利于美国的经济利益。

值得注意的是,这类案件并非始终以有利于美国生产商的结果而告终。例如,在中国非封闭内置弹簧部件案中(案号TA-421-5,2004年3月12日),委员会决定从中国进口的非封闭内置弹簧部件的增长数量或所依据的条件没有对同类或直接竞争产品的国内生产商造成或威胁造成市场扰乱。

反垄断调查

正如前文所提到的,针对中國进口产品的首要贸易援助措施便是实施反倾销法。近年来,许多国家都对中国进行了反倾销调查,包括但不限于巴西、意大利、土耳其、美国和其他国家。

简单来说,“倾销”发生的前提是调查国内的产品价格低于同一产品在其生产国的销售价格。美国、欧洲和其他国家普遍承认这一概念。但是,其中牵涉到的细节问题则非常复杂。因为目标产品需要进行逐一比对,即只有在排除诸多附加因素后才能比对产品在母国和外国的真实价格。这就要求调查方对产品的销售成本、营销费用、运输费用、折扣等一系列因素下结论。另外,生产商所在的本国市场商品销售量可能并不足以用来认定倾销是否存在。即使倾销存在,倾销幅度又有多大。如下文将要讨论的,如果美国政府认为原产国系非市场经济国家——正如美国对中国所下的判断一样——那么母国市场的销售情况便不会成为美国政府判断倾销的依据。

美国两大负责反倾销案件处理的政府机构是:商务部和国际贸易委员会。商务部对是否存在倾销以及倾销成立情况下的倾销幅度做出裁定。委员会则负责认定某特定的产业是否由于倾销而受到损害或受到严重损害的威胁。一桩典型的倾销调查案从头到尾需要花费一年多的时间。但是一旦开始征收反倾销税,外国生产商或进口商每年都可以基于当年的销售情况请求“行政复议”,要求减少或停止征收反倾销税。另外,每五年委员会都会考虑是否继续征收反倾销税的问题。

商务部和委员会的总部设在华盛顿特区。

反倾销之诉一旦被提起,委员会便会迅速做出初步损害决定。因此如果7月初提起反倾销调查申请,则8月底委员会便会对美国的特定产业是否因为进口标的物而存在受到实质损害或受到实质损害威胁的合理可能性做出裁定。委员会共有6名委员,其中3名为民主党人,另外3名为共和党人。严格而言,他们独立于政府的其他部门,并出于自己对美国特定产业是否因进口标的物而受到损害或严重损害之威胁的判断独立进行投票。但是,委员们通常正处在仕途的爬坡期,眼望着更高的职位,因此投票通常具有党派倾向性。在轮胎案中,两名共和党人投票反对加征关税,但所有3名民主党委员都投了赞成票。

假设委员会做出了确定性的初步裁定,则该案便会被移交商务部,由商务部在几个月后确定进口商品是否以低于公平价值(商务部现在称其为“正常价值”)进行销售。如果确定,那么百分比有多高,即进口产品在美国的销售价格是否低于其在母国销售价格的35%。商务部做出“初步”倾销裁定后,其官员将考察出口商的生产场所,以核实调查过程中出口商和生产商所提供的财务及经营数据。另一个程序是向商务部进行法律论证。最后商务部将就是否存在倾销和倾销幅度做出最终裁定。

然后案件又移送回委员会以做出美国特定产业是否因为进口产品以低于公平价格销售而遭受实质损害或存在遭受实质损害威胁的最终裁定。

在此过程中,美国海关和边防局会要求进口商为预估的反倾销税支付保证金(在商务部做出初步裁定后),如果征收反倾销税的决定最终成立,则保证金将被用来冲抵税款。如果下令征收反倾销税,进口商仍可以进口该产品,但入关时应当缴纳税款。

针对商务部和委员会的裁定,当事方可以向位于纽约的美国国际贸易法院提出上诉,案件的终审法院为位于华盛顿的美国联邦上诉巡回法院。

非市场经济地位

在所有的反倾销调查案件和行政复议中,商务部都将中国定为非市场经济国家,在商务部撤销该认定之前,中国的非市场经济国家地位仍然有效。

由于中国的非市场经济地位,倾销成立与否的判断标准便不是产品在中国实际销售,而是将在中国生产流程中的“生产要素”用与出口国经济发展水平大致相当的市场经济国家(即替代国)的成本数据计算得出正常价值,最常见的替代国即印度。其余替代国可能是哥伦比亚、印尼、秘鲁、菲律宾和泰国,因为这些国家的经济发展程度与中国相当。

在涉及非市场经济国家的程序中,商务部有一个可反驳的推定,即所有企业都受政府控制,因此反倾销税率应当是单一并统一的。商务部的政策是指定所有出口商审核某非市场经济国家的单一反倾销税率,除非某出口商能够通过证明政府对其出口活动不存在法律上和事实上的控制来说明自己具有完全的独立性,有权获得独立的税率。

i) 无法律上的控制

商务部在决定是否赋予特定企业独立税率时,会考虑下列法律标准:(1)无与该特定出口商的业务及出口许可相关的限制性规定;(2)分散政府对企业控制权的立法案;以及(3)政府采取的其他分散对企业控制权的正式措施。

ii) 无事实上的控制

通常商务部在评估各被申诉人的出口职能是否受到政府事实上的控制时会考虑下列四个因素:(1)出口价格是否由政府机关确定或需要通过政府机关批準;(2)被申诉人是否有权同政府进行谈判并签订合同或其他协议;(3)被申诉人是否对决定管理人员的选定具有自主权;以及(4)被申诉人能否保留其出口收益,是否可以就利润的分配或融资损失独立做出决定。商务部认为事实控制分析对决定被申诉人是否实际上受到政府一定程度上的控制具有十分重要的意义,如达到该控制程度,商务部将不会授予独立税率。

为确定产品销售价格是否低于正常价值,商务部会将出口价格和正常价值进行比较,而正常价值是通过上述讨论过的“生产要素”分析得来的。

对CBF《中国经贸聚焦》采访问题的回答:

1、为什么中国制造频频遭受反倾销调查?

中国产品频频遭受反倾销调查的原因是由于美国国内和其他国家普遍认为如果中国是一个自由市场经济国家,那么中国企业在美国的产品销售价格将低于中国本土的销售价格。目前的普遍观点是中国产能过剩,在没有考虑到中国产品海外市场的售价对中国生产商来说是否过低的情况下,可能会对全球市场形成冲击。

另外,中国企业或其美国进口商想要成功应诉反倾销案件十分困难的局面仍然没有改变,至少现在如此。这种情况很大程度上是美国政府继续将中国作为非市场经济国家导致的。如果中国出口商和美国进口商能够说服美国政府中国经济是以市场为基础的,或至少被诉行业具有“资本主义萌芽”的因素,那么中国企业赢得反倾销案胜利的可能性将大大增加。

2、西方国家如何界定“倾销”?反倾销调查结果中包含了多少政治因素?

如前文所述,简单而言,“倾销”发生的前提是调查国内的产品价格低于同一产品在其生产过程中的销售价格。但是,由于需要去除诸多成本项目(如营销、包装、运输、折扣等),在针对中国产品的案件中还要反映出美国政府视中国为非市场经济国家的立场,反倾销案件往往错综复杂。

反倾销案件在美国不完全是政治化的。至少对一个局外的旁观者来说,这类案件掺杂的政治影响很小。相关的法律规定了倾销是否存在、倾销的幅度以及美国的产业是否因此受到实质损害或实质损害的威胁,这些规定虽然繁复但也不失客观。负责调查此类案件的国际贸易委员会及商务部官僚们通常无心于政治。然而,办事机构的官员则是政务人员,可能会在作决定时考虑国会议员和州长的意见。但如果委员会或商务部以与美国反倾销法设定的客观标准相反的方式做出决定,那么美国国际贸易法院或联邦巡回法院可能会推翻这一决定。这些法官不受任何政治势力的直接影响。

3、中国制造商如何避免反倾销调查和避免被征收繁重的反倾销税?

除了不再向美国销售产品外,中国的制造商还有两大武器。

首先,聘请美国律师事务所对产品在美国市场上的定价进行审核,决定是否需要调整,以避免反倾销调查,或至少可以保证避免苛刻的裁定。尽管美国律所可能会聘请会计或经济学专家协助进行审核,但由于审核的保密性,律所占据主导地位是非常关键的(在美国,由律师事务所主持的调查通常受到律师-当事人特权和保护律师工作成果规定的维护)。

第二,同美国律师事务所合作有助于成功说服美国政府,被调查的中国产业并非自由市场经济的一部分,或至少没有法律或事实上的政府控制存在。这一裁定可以大大降低反倾销税,也可能避免被征收反倾销税。但是,中国生产商应当在对方提起反倾销之诉之前开展上述工作。一旦提起申请,应对的期限将十分短暂,中国企业很可能缺乏足够的时间准备必要的应对措施。

(本文作者Roy Goldberg为美国盛智律师事务所华盛顿特区办公室合伙人。他曾代理美国国内外公司处理众多类型的国际贸易问题,包括代理美国制造商和外国生产商应对美国商务部和美国国际贸易委员会的反倾销调查。)