“省管县”带动市县协调快速发展

陈国权

[摘要]改革开放以来，我国县城社会经济发展为统筹城乡协调发展、较好解决“三农”问题作出了重要贡献。未来我国区域发展目标应坚持增强县域发展活力，提升中心城市的实力，推动市县资源互补，实现市县协调快速发展。积极推进省直管县是实现这一战略目标的重要举措。

[关键词]省直管县县域经济协调发展

省直管县体制改革是当前推动区域发展的重大改革举措，对此中央态度明确。2008年10月，党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》提出“有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制”；2009年2月通过的《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》指导性意见更加明确和积极，提出“稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制”，该文件使用“鼓励”一词来取代《决定》中的“可”字，体现了中央对省直管县体制改革的充分支持和积极推动。

省直管县体制改革的客观必然性

省直管县体制改革是我国县域非农化后经济社会发展走差异化、多样化道路的客观要求。省直管县体制有利于各县充分发挥比较优势，形成独特竞争力，构建特色县域经济社会发展模式。

省市县之间的府际关系应该随着社会经济发展进行调整。我国多数县域经济已从以农业经济为主走向以工业经济为主，市场经济的多元化、差异化竞争客观上要求县域发展要因地制宜。这就要求赋予县级政府自主选择本地发展道路的权力，向县级政府下放权力是推动县域经济社会自主、多元发展的必要前提。非农化的县(市)应根据自己的比较优势，通过差异化发展形成自己独特的竞争优势；同时，通过多样化发展，满足社会的多样化需求。

县域非农化后的产业结构将向多样化发展。传统县的经济形态是以农业为主，县与县之间经济形态差异不大，因此对县采取比较单一的管理方式与农业经济的单一性不会存在过大的矛盾。县域经济非农化后，县域经济能否快速发展、是否具有竞争性取决于县域资源能否得到充分利用，有没有形成独特的比较优势。县域有没有具备自主发展的权力与能力是事关未来县域经济社会发展的关键。为了使县域比较优势得到充分利用，县党委政府对县域经济社会发展真正负责并具有充分履责权力是根本组织保障。

权力下放，加快“省直县”体制改革

县级党政机关具有相对独立自主的权力是推动县域经济社会发展走差异化、多样化道路的制度保障。

市管县体制实行20多年来，尽管在推动城市化进程和发挥大中城市作用等方面起到了一些积极作用，但随着县域经济非农化的发展和市场经济的形成，这一体制的负面影响逐渐显现，主要表现在增加了地方政府层级，提高了政府运行成本，加剧了市县利益冲突，不利于县域差异化、多样化发展。在市管县体制下，城市是经济中心与政治中心的统一体，城乡利益分配向城市转移，出现了农村“反哺”城市的逆向利益转移现象。

因此，我国应在“县政扩权”的基础上，及时改革市管县行政体制，实行市县分治，由省直管县，将城市型行政建制与广域型行政建制区分开来，依据不同行政建制的特点与性质进行分治，形成省分别直接管辖市和县的管理体制。这种体制有利于推进政府管理的专业化与科学化，同时减少地方政府纵向的行政层次，形成省、市县、乡镇三个层级的地方行政管理格局。赋予县级党政机关更大的权限，提高其自主性、能动性，充分发展县域经济，有利于保护县域经济社会的相对利益，形成工业向农业、城市向农村“反哺”的利益调节机制，有利于明确市县政府为本行政区域公共服务的责任主体，分别在市县范围内实现基本公共服务的全覆盖和均等化。

同时，我国省管县体制改革要坚持确保市县协调发展的制度安排，中心城市发展要提升品质与实力，做强做大；县域发展要增强活力，发挥比较优势，形成差异化竞争，走多元化发展道路。而且城市发展与县域发展要相辅相成，有分工合作，有竞争互动。县域的活力为中心城市的发展提供强大的区域支撑，中心城市的实力为县域的发展提供强大的引导力量和高水平的公共服务。

做好“省直县”的组织建设

干部管理制度改革是省直管县体制改革的重要组成部分，要建立真正对县域经济社会发展负责任的党政领导班子。要提升县域活力，必须把县党委政府建设成为能依据本地实际自主决定本县经济社会发展模式并真正对县域人民负责的党委政府。要实现这一目标，一要正确处理权力责任关系，提高当地民众对党政领导干部晋升任用的影响力，只有这样才能使领导干部真正对县域经济社会发展和当地民众负责。二要下放权力，让县党委政府拥有充分履责的权力。通过省直管县体制改革，努力把我国的县党委政府建设成为民主政治有序、发展经济有方、社会管理有力、公共服务有效的基层政府；建设成为以法治为基础、以公共需求为导向，关注民生、重视民意、服务民愿、保障民利、开启民智、以民为本的民本政府。

省直管县体制改革的主要意义在于调动县域社会经济发展的活力。为此，不仅要下放权力，还要充分调动行使权力的县党政领导干部的积极性。建立合理的竞争机制是充分调动县域党政干部尤其是领导干部积极性的重要途径，要从县域领导个人的锦标赛式竞争转向县域综合发展竞争。建议建立“基于经济社会发展与群众满意度考核的干部晋升任用制度”，高度重视当地群众对领导干部的满意度评价，从制度上保证干部不搞“形象工程”、“政绩工程”，形成切实致力于“利民工程”、“民生工程”的制度保障。

省直管县干部人事制度改革的目标，是要打造能够对地方经济社会发展真正负责、对人民群众公共需求有效回应的党政班子。改革的重点在于推进省直管县委常委制度，同时建立健全县委常委会领导下的县级干部公开竞争机制，并改革干部异地交流制度，切实解决频繁异地交流干部带来的领导行为短期化问题。

强化省政府的统筹协调作用

强化省政府的统筹协调作用，建立市县行政契约关系，促进市一县、县一县之间区域发展的积极合作与良性竞争。如果政府职能转变不到位，在市管县体制下形成的市与市之间的行政壁垒，很可能会演变成省直管县体制下县与县之间的行政壁垒，其后果将更为严重。而且，省级政府一方面可能面临管不过来的困境，另一方面又有可能产生“省刮县”的冲动。因此，合理配置省市县政府职能是省直管县改革成功的关键。为实现市县的协调发展，可借助于以下几个机制：一是由省级政府充当统筹协调的主体，强化对县市政府的监督，加大省内财政支付转移力度；二是加强地方政府之间在市场发挥资源配置基础性作用前提下超越县界、市界、省界的合作或联合，建立区域政府间的协调机制来促进相互间的良性竞争和互惠合作；三是建立市县行政契约体系，并依靠法律手段把市县间的责、权、利统一起来；四是地方政府间通过协商成立某些跨区域公共问题(如生态保护、流域管理)的管理机构。