环境影响评价制度中的科学思想

邓　林

摘 要:在现行的环境影响评价制度中,环评被分为技术和政策两部分,导致科学认识与价值判断的分离,科学工作者获得的环境侵害信息不能很好地传递到决策层面上,降低了环评的有效性。尝试着从理论层面上探讨环境影响评价制度中的科学思想,以及最大限度地消除环评有效性障碍的方法。

关键词:环境影响评价(EIA);科学;有效性

中图分类号:X21

文献标识码: A

文章编号:1005-569X(2009)07-0095-02

1 引言

环境影响评价制度作为我国环境管理制度的重要组成部分,在协调经济发展与环境保护的关系中发挥了重要的作用,使中国的环境污染状况没有因经济的高增长速度而呈现出同样的趋势。在应对国际金融危机的大背景下,在保增长的压力下,环境保护是否会退而求其次,环境影响评价这项制度是否具备合理性、有效性,再次走入公众视野。在提倡科学决策、制度重要性的时代,这种制度的程序设计及其效果的科学性何在?

2 环评的基本概念属性及缺点

环评最早作为费用效益分析法的替代工具,对公共工程进行评估,确定其是否可行[1]。环境影响评价制度是指把环境评价工作以法律、法规或行政规章的形式确定下来从而必须遵守的制度。它的政策性和技术性的双重属性被越来越多的人所认识。可以说,环评既是一门制度又是一门技术。环评的工作既需要环境科学家提供对自然规律的认识,找到环境侵害的来源、大小和对人的影响,又需要决策者的科学决策,进行选择,这两个部分由于研究思路的不一致而使得衔接上出现问题,使得环境影响评价从科学的角度来看有着一些不足,并导致了某种程度上的失效。

决策者和学术机构的专家彼此在语言、价值观、给定的责任和规则方面存在诸多差异,在对政策的理论、交流、信息方面的理解上相互疏离。专家感兴趣的是世界运动的普遍法则,而决策者所关心的问题则是运动着的世界的某一部分 [2]。于是,鸿沟出现了。由于研究问题的方式的不同,使得决策者和专家互不信任,最终,使得环境问题识别所得到的信息只有少量进入最终决策的过程,而使得这个过程的有效性大打折扣。

环评本身的属性使得其出现了不可避免的缺点。它涉及到了众多的学科,将这些学科揉合到了一起,但这些学科知识的融合程度不够,集中于对环评实际和程序的影响的研究,却对环评实质性的目的和效果不够重视;另外,它相当缺乏科学的严格性,使得决策的效果大打折扣[3]。EIA的目的确定了科学所起的作用,但其认识方法限制了EIA目标的实现。在这种情况下,对科学的深刻认识将有助于提高环境影响评价的有效性。

3科学在环评中起了什么作用

科学是人类在探索世界寻求解答的过程中发展出来的答案,是观察、描述、解释、理解、从实践到理论的过程,它具有自己的形式和规范,有自己的理论范式。特别是为了避免认知错误,防止传统和权威的干扰,其逻辑体系及实证研究形成了一套经验式的规定。

科学不能告诉我们“为什么”,而只能处理“是什么”的问题,但环境影响评价作为一个决策工具却是要对公共工程是否可行做出带有价值观的评判,从这个意义上说,似乎科学天生不能被应用在环评中。因为,只要涉及到价值观的问题,要回答这个事件是不是应该时,再强大的科学研究工具也将显得无能为力。但其中也有一些可取之处,其实证的一面可以被应用于基础的环境侵害信息(环境容量利用行为,自然资源利用行为导致的自然环境破坏)的获取上,使人们对不确定性的环境的观察能够成为谨慎、细致的活动,进而避免错误。

为了对科学在环评中扮演的角色的认识方便,环评被划分为2种,一是作为应用科学的环评和作为公民科学的环评。科学的一端强调主客分离,认为世界本身存在,要借助一套方法才能认识;人文这一块认为世界是人建构出来的,所有的研究都是人的感觉所致。这样的划分是依照传统科学哲学中不同理论流派而来,详见表1。

科学强调主客分离,认为事物规律本身存在,通过一定的方法可以将它发现。在科学的世界中,任何都是确定的;人文则重人的感觉,认为所谓事物的规律都是人的思想的体现,社会科学里面,任何东西都没有确切的定义。认识科学的本质将有助于对环评中科学所扮演的角色的理解。

4如何用科学方法提高环评有效性

环评的局限性一直存在,尽管它的第一次出现被视为20世纪最大的政策革新[4],但其理论基础是否合适一直被质疑。环评是一个决策工具,来自于对评价的研究并综合了各个相关学科——规划学、传统自然科学和社会科学。可是,这些学科仅仅是在程序上做到了融合,最终拼凑到一起后却不能准确地为决策提供有效的信息。

在环评中,如果自然科学家在研究环境影响时能够严格遵守科学规范,就保证了环评在技术上的有效性。如果在决策过程中,与待建项目相关的各个利益主体的利益诉求能够通过适当的途径得到体现,而这个过程也是遵循科学方法的话,那么决策是科学的。但其制度的有效性和技术的有效性之和却未必就等于了环评的有效性了。

科学为价值判断提供了真实性的材料,提供多侧面、多维度评价客体的可能性。要让科学充分发挥作用,就应该让科学事实与价值分析充分地分离,尽可能多地得出自然资源的滥采滥用现状,固体废弃物、噪声、振动、恶臭、放射线对环境的损害,各类污染物质在自然环境中的迁移、转化、归趋性质,对生态系统的破坏强度、对人体的危害程度大小等等。在预测模型的建立上,科学方法的进步也能促进预测精度的提高。

在促进决策方面,环评需要为不同利益主体提供一个表述自己意见的平台。任何一个对环境有影响的事件发生或环境政策的制定都不可避免地会牵涉到政府部门、企业和公众。政府作为社会计划者,以增加社会效益为目标;企业作为一个主体,则会以自身利益最大化为目标,希望产业利润最大化。企业是利润的创造者,自然也是千方百计地降低产品成本,提高产品价格,增加利润。公众会为了自身的环境不受到损害而在各种场合表示反对、抗议等。

在一项环境政策出台前或公共工程的评估期,这种因可能出现的环境影响而使相关的利益主体之间产生的利益冲突将会突显。很多解释利益集团相互作用的理论,如:”中位-投票(median-voter)者模型”,”规制俘获理论(capture theory)”,“利益集团竞争模型(the model of interest groups vie with one another)”等都赞成如果所有的利益都由利益集团反映,政治均衡将是社会的均衡,经济上的均衡(Pareto-efficiency)。所有的外部性都通过政治过程被成功地内部化。最终政策制定者将选择有效的政策工具,有效的规制水平和对公共工程进行正确的判断[5]。在环境影响评价的实践中,评价主体是环评工作者,与利益主体相分离,不能完全代表受到环境政策实施或环保工程建设影响的相关群体的利益,最终很难实现政治均衡。公众参与,信息公开为决策过程的效率最大化,增强有效性提供了可能的方法。公众参与不仅仅是理解为群众参与环境政策的制定,而是通过某些形式对政策的制定施加影响从而制衡权力[6]。信息公开使科学研究得到的污染物的信息能够让公众准确地获取。将建设项目修建后对环境造成的不良影响,污染物质的危害信息存放于公共信息中心,如网络上都可以加强环境影响评价制度的有效性。

正如Matthew Cashmore在五大经典模型的基础上构建的宏观模型(图1)所示,在环评的程序和实践与环评最终的目的之间,有了判别因果联系的步骤(causal process)和必要的变量的模块。同时加强概念研究(conception research),防止因为涉及的学科太多而使相关研究人员间产生交流不畅,加强经验研究(empirical research),搜集到更多现场的第一手资料。这样就转变了以前仅仅将环评的注意力放在程序和技术上的缺憾,使得基础的信息更多地传导到决策者手中,提高了环评的有效性。

参考文献:

[1] ORiordan T, Sewell WRD. From project appraisal to policy review. In: ORiordan T, Sewell WRD,editors. Project appraisal and policy review[M]. Chichester: Wiley; 1981.1~28.

[2] Vaughan,R.J Buss,T.E.著.沈崇鳞译.科学决策方法:从社会科学研究到政策分析[M].重庆:重庆大学出版社,2006:2~3.

[3] Lawrence P. Environmental impact assessment: practical solutions to recurrent problems[M]. Hoboken,New Jersey, USA: John Wiley & Sons; 2003.

[4] Bartlett RV. Policy and impact assessment: an introduction[M]. Impact Assessment Bulletin 1988(6):73~ 4

[5] Oates ,W. E. and Portney , P. R. “The Political Economy of Environmental Policy , Resources for the Future.”Washington D. C,2001,1~5.

[6] 洪阳,栾胜基.中国环境影响评价(EIA)中的公众参与[J].重庆环境科学,21(1):28~29

[7] Matthew Cashmore. The role of science in environmental impact assessment: process and procedure versus purpose in the development of theory[J]. Environmental Impact Assessment,Review.2004(24):403~426.