发展循环经济与政府职能转变

摘要:传统计划经济体制下的政府职能不能适应循环经济发展的需要。作为一种健康的经济发展模式,在社会主义市场经济下发展循环经济要求转变政府职能、加强政府的支持和调控能力,实现政府行为的规范化和高效化;同时,为保证循环经济顺利发展,政府要充分利用财政政策、金融政策和产业政策,加大政府对循环经济的宏观调控力度。

关键词:循环经济;政府职能;宏观调控

中图分类号:F062文献标识码:A

作者简介:王圣宏(1970-),男,山东单县人,黑龙江大学副教授,管理学博士,研究方向:循环经济发展。

循环经济作为一种新型经济发展模式,是实施可持续发展战略的根本途径,是人类长远生存和发展的唯一选择,国家和政府在建立循环经济战略的任务上担负着不可推卸的责任。为此,应加快推进政府管理创新,转变政府职能,找到适合循环经济发展的管理、调控体制。通过一系列有效的政府决策、服务和调控等方式来影响企业和消费者,进而促进发展循环经济战略的实施,保障循环经济的顺利发展。

一、政府职能转变的原因

我国人均GDP已达到1 000美元的标准,正进入一个极为重要的发展期。一方面经济与社会转型提供了经济持续增长的动力;另一方面经济社会环境的不均衡使各种矛盾不断暴露;三是这一时期也是消耗资源最多,人与自然较量最为严重的时期。目前中国城乡发展的不均衡、区域发展的不均衡、收入分配的不均衡、经济社会发展的不均衡、人与自然环境的不均衡已经达到了相当严重的程度。其中,人与自然环境和贫富差距是不均衡中最重要的因素。不能以GDP取代一切,要改变传统的不惜代价的那种高投入、高消耗、高污染、低效率的增长方式,真正转向低投入、高产出、少排放的可持续经济增长方式。国家审时度势,提出科学发展观、建立资源节约型和环境友好型及全面建设小康社会的英明决策。为此,政府必须树立新的发展和管理理念,转变政府职能,与时俱进,不断探索和创造经济发展的良好环境,为经济的顺利发展营造良好的条件。

落实以人为本的科学发展观,实现可持续发展是关系中国全面发展的重大问题。而发展循环经济是实现社会可持续发展和全面建设小康社会的重要途径。以人为本,全面协调可持续发展更多地体现在社会效益、长期效益和环境效益,完全靠市场主体和市场自发的力量而离开了政府的主导作用是不可能实现的。政府应负有特殊责任,发挥关键作用。针对政府职能,温家宝总理指出,各级政府应该进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构;在进一步搞好经济调节、市场监管的同时,要更加注重履行社会管理和公共服务职能。政府应该按照这一原则甩掉那些不该管的事,认真承担起社会管理和公共服务的职责,保障经济、社会和资源环境的协调发展。

二、循环经济发展中的政府职责

1.建立排污权交易制度。排污权是关于环境资源的使用权,拥有排污权就拥有了一定量的使用环境的自我净化能力的权利。政府在一级市场上对排污权进行初次分配,企业之间在二级市场上进行排污许可证交易。

2.构建法律法规体系。第一层面为基础层,构建促进建立循环社会、发展循环经济的基本法;第二层面是综合性法律,如固体废弃物管理和公共清洁管理、促进资源有效利用、环境保护等;第三层面是根据各种产品的性质制定相应的法律法规,制定绿色消费、绿色采购法律法规,着手制定容器与包装、家用电器、建筑材料、食品等分类回收法规,健全废物回收制度。

3.实行重大项目的专家论证、顾问制度和公众参与制度。鼓励地方政府成立循环经济发展顾问委员会,聘请国内外专家学者担任政府发展循环经济的顾问,帮助政府制定循环经济发展战略和制度。

4.构建循环经济发展政策体系。一要建立和完善循环经济产品的标示制度,鼓励公众购买循环经济产品;二要在政府采购中,确定购买循环经济产品的法定比例,推动政府绿色采购;三要通过政策调整,使得循环利用资源和保护环境有利可图,使企业和个人对环境保护的外部效益内部化。

5.构建发展循环经济需要的成本与价格体系。提高初始资源价格,提高循环经济的比较效益;提高废弃物排放成本,增强循环利用废弃物的成本优势;降低废弃物再生利用成本,提高再生资源的比较利益;降低循环经济的交易成本和市场开发成本,提高循环经济效益。

6.构建基于循环经济的金融创新体系。建立专为循环经济生产提供资金的政策性金融组织,创建政策性商业银行,为循环经济建设项目提供期限长、利息率低的政策性信贷资金;创建政策性投资公司,以政府性投资为主,但股权宜多元化,鼓励社会资金积极参与;创建政策性担保或保险公司,为上述领域的投资提供风险担保,吸引营利性社会资金参与,并从经营管理中分得利润。

三、政府行为的规范化、高效化

政府行为的规范化、高效化服务是实现循环经济顺利发展的重要保障。

1.规范政府行为,推动循环经济发展。清晰界定政府、企业、市场之间的关系,由无限政府转变为有限政府,由权力政府转变为责任政府和服务型政府,由自由裁量的治理体制转变为基于法制规则的治理机制,由闭门操作的治理方式转变为公开、公平、公正的治理方式,形成政府对循环经济发展的规范化管理。为此,(1)转变思想观念和管理方式,走出“政府万能”的误区。要从政府统揽一切的管理方式向多中心治理的方式转变。积极建立市场规则,完善市场秩序,规范市场行为,提供市场所不能提供的公共物品,解决市场不能或不愿解决的公共问题和社会政治问题。(2)完善制度规范,建立政府公共管理制度。加强人大工作立法,加强对行政立法和执法的监督。尽快完善对领导者的经济责任审计制度、领导者决策责任追究制度和用人失察责任追究制度。细化部门预算,实行绩效预算和零级预算,实行国库集中支付制度,建立公共财政体系。建立公共管理的绩效管理制度,通过科学的绩效管理制度,促进公共管理绩效的提高。(3)从以权力为中心向以规则为中心的运作方式转变。政府应该“转向一种把政策制定(掌舵)同服务提供(划浆)分开的体制”。政府不再把自己陷入市场的内部,而是居于市场的外围,要有所为有所不为。政府必须严格依照法律、法规的规定依法行政,应从过去的运用行政权力强制性干预转变为通过制度供给引导服务对象按照政府规范实施行为。即由权力行政转向规则行政。

2.高效化的政府行为才能促进循环经济发展。政府行为的高效化是指政府机构组成人员少而精干、行为高效率,且能与民众形成互动的有较高效能的政府管理模式。高效率是相对于政府自身而言的,而高效能是相对于政府与民众之间的关系与回应性而言的,效能更注重效果。(1)建立精干政府。政府的机构设置要“精”,包括机构数量要少,层次要少,避免重叠设置等;机关工作人员要“精”,包括人员数量比原有的要大大减少,领导副职要少,人员素质要高,能力要强;建立从上到下的强有力的政府工作系统,上下一体,左右协调,令必行,禁必止。(2)建立高效率的政府。处理好长远效率和当前效率的关系,努力实现两者的统一;处理好局部效率和整体效率的关系,努力实现局部效率与整体效率的统一;处理好改革、效率和稳定的关系,追求真实的、可靠的高效率;处理好提高效率和社会公正的关系,在提高效率时,必须兼顾社会公正;落实提高行政效率的关键措施,要研究世界经济的新趋势,建立经济预警、预测系统。(3)建立高效能的政府。政府由权力的集中代表者转变为公共服务的执行者,不仅要追求政府行为的高效率,更要重视政府给公众提供的公共产品的质量和社会服务的水平。从“父母官”转变为承担维护社会公共秩序和代表民意的责任,主动提高为公众提供公共产品的能力、质量和为社会服务的水平,加强公共政策制定、公共产品供给和公共服务,充实和扩增新的服务项目,改善服务手段,提高服务质量,增加公共政策的科学性和公共性。

四、加强政府对循环经济发展的宏观调控

中央政府和各地方政府应根据循环经济发展的总体目标和发展战略,制定全国和区域性循环经济发展规划和实施方案,并负责监督落实。

1.加强财税政策支持。

(1)财政补贴政策。对开展循环经济的企业以照顾,例如采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等。对企业生产经营过程中使用的无污染或减少污染的机器设备实行加速折旧制度。通过有针对性的财政补贴,调动循环经济建设的积极性,指导整个社会资源向循环经济的方向发展。(2)税收政策。增加水资源税,开征森林资源税、草场资源税、大气污染税、污染源税、噪音税、垃圾填埋税、生态补偿税等一系列专项新税种;对不同地区、部门及污染程度不同的企业实行差别税率。对有害于环境的情况增加征税,使该类产品成本增加,丧失价格上的竞争优势,使其逐渐减少并最终淡出市场。针对滥用资源的企业进行的惩罚性税收,对资源税的征收采取累进制方式。加强征收管理,税款实行专项管理,用于环保建设事业。

2.加强投融资政策支持。

(1)大力促进投资主体多元化。发展循环经济,建设节约型社会急需通过新的经济增长点来拉动内需。城市环境基础设施建设、环境综合治理、生态环境保护等循环经济工程资金需求量巨大,是吸引社会资金、拉动经济增长的重要领域。政府应切实承担自己的环境事权,通过财税政策、价格政策、专营及监管、融资方式引导政策等,创造良好的政策环境和市场环境,降低市场准入,使各方资金合理进入循环经济投资领域,推动循环经济的发展。(2)积极组建支持循环经济风险投资公司。循环经济投资公司属于政策性的投资机构,其投资领域和方向应该围绕政府的循环经济规划,尤其是重大治理项目展开。但考虑到这类投资在一般情况下经济效益不明显,而且在初创阶段还面临着如何快速积累资金的问题,因此,应允许投资公司以一定的比例投资于盈利性项目,特别是侧重于一些贷款时间短、借贷数量少、工程规模小、经济效益高的项目,如“三废”综合利用、清洁生产技术改造、生态工程建设等,利用“短、平、快”,在活化存量中受益。另外,应强调资金的集中管理、有偿使用。

3.加强产业政策支持。产业及产品结构不合理是造成资源浪费大、能源消耗高、环境污染重的重要原因,加快产业结构调整是发展循环经济的关键因素。

(1)向有利于循环经济发展的方向调整产业结构。农业调整要遵循再循环、再利用的原则,大力发展绿色农业和生态农业;支持农产品深加工,农副产品要在“吃干榨净”之后回归大地,建立循环的生物链。工业要按照低消耗、低排放、高效率的要求,扶持能源消耗少、科技含量高、排污少及有利于社会经济持续发展的项目和企业;要考虑环境容量、总量控制等综合因素,进行合理布局,坚决关闭那些资源利用率低、破坏生态的小企业。服务业主要靠智力和人力资源,着重开发旅游、文化、体育等利用闲暇时间的休闲健身产业;开发利用现代信息技术的信息服务业和提供法律、技术、财务、投资等专业知识服务的咨询服务业等。(2)狠抓产品结构调整。改变企业设备陈旧、工艺落后、浪费严重、产品附加值低的状况,采用先进设备和工艺,提高产品科技含量,促进产品升级换代,做到低消耗、低排放、少污染,能循环、可回收、再利用。同时要正确应对世界经济结构调整和产业转移,以我为主,区别引进,防止发达国家向我国转移资源消耗大、环境污染重的产业。还应注意调整进出口产品结构,严格限制生产和出口高物耗、高能耗、高污染的初级产品。(3)大力扶持再生资源回收、加工、利用体系的发展。积极推进废钢铁、废有色金属、废纸、废塑料、废旧轮胎、废旧家电及电子产品、废旧纺织品、废旧机电产品、包装废弃物等的回收和循环利用;支持汽车发动机等废旧机电产品再制造;建立垃圾分类收集和分选系统。生产者应采取产业群体间的精密分工和高效协作,加大产品到废弃物的转化周期,最大限度地提高资源产品的使用效率。制造商应使用标准尺寸进行设计,使计算机、电视机和其他电子装置中的电路更换便捷,而不必更换整个产品。鼓励再制造工业的发展,以便拆卸、修理和组装用过的零部件。

循环经济作为一种新型经济发展模式,在发展初期,政府应当成为循环经济发展的倡导者和有力推动者。要求政府必须适时地实现从过去依政策行政向依法行政转变,从多责行政向责任行政转变,从权力型政府向服务型政府转变,实现政府改革的治理行政、规则行政的理念和趋势。加强对循环经济发展的宏观调控,使我国经济尽快转变到循环经济发展的轨道上来,真正建立资源节约型和环境友好型社会,实现社会经济的可持续发展。

(责任编辑:刘春雪)お