节水灌溉发展中存在的问题及应对策略探索

鹿新高　庞清江　王伟锋　邓爱丽　姚倩倩

摘要:我国水资源时空分布极不均匀,且随着人口增加、经济发展和城市化水平的提高,水资源供需矛盾日益尖锐,农业干旱缺水和水资源短缺已成为我国经济和社会发展的重要制约因素,因此,发展节水灌溉技术已迫在眉睫。目前我国学者对节水灌溉技术及水资源可持续利用进行了一定的研究,并取得了丰硕的成果,然而缺乏对节水灌溉技术推广应用困难的足够重视。据此,从目前我国节水灌溉技术发展的现状入手,分析节水灌溉技术推广应用中存在的问题,进而提出相应的应对策略,为我国节水事业的发展提供借鉴和理论指导。

关键词:节水灌溉;水价;水权;水银行;节水补偿

中图分类号:S274.3文献标识码:A 文章编号:1672-1683(2009)05-0098-03

Development of Water-saving Irrigation Problems and Coping Strategies

LU Xin-gao,PANG Qing-jiang,WANG Wei-feng,DENG Ai-li,YAO Qian-qian

(Water Conservancy and Civil Engineering College,Shandong Agricultural University,Tai'an 271018,China)

Abstract: The space-time location of water resources in China is not well balanced.As the population increasing,economy developing and urbanization advancing,the imbalance between supply and demand of water has become increasingly acute.At present,many scholars of China make a number of researches in water-saving irrigation techniques and sustainable use of water resources,and have achieved fruitful results,but pay less attention to difficulties in promoting the water-saving irrigation technology.This article,started with the present development of the water-saving irrigation technology,analyzes the problems existed in popularization and application of water-saving irrigation technology,puts forward the corresponding coping strategies and provides theoretical guidance and reference for development of water-saving in China.

Key words: water-saving irrigation; water price;water rights;water bank;water saving compensation

1 引言

在我国诸多用水主体中,农业灌溉用水量最大,约占水资源总量的70%。农业若节水10%,则,全国水资源的年节约总量约为400亿m³,相当于目前工业用水的32%、城市生活用水的61% [1]。实施节水灌溉技术战略,可有效缓解我国水资源短缺和工农业争水的矛盾。节水灌溉技术是利用现代科学技术、设备,采用一定的工程措施和管理手段,根据作物生理需要合理科学的灌溉,以提高水的利用率和农业的产出效益;是节约农业用水、缓解我国水资源不足、转变农业增长方式的最重要的途径。同时,这也是农业生产由粗放型生产经营向精准农业转变、传统农业向高产、优质、高效农业转变的重大战略举措,是传统农业灌溉方式的一场革命。所以,推进节水灌溉技术革新,改造传统农业灌溉方式,对节约我国水资源具有重要的现实意义和深远的历史意义。

2 我国节水灌溉的发展现状

近年来,国家加大了对节水灌溉事业的投资力度,相继出台了许多相关的优惠政策,促使我国节水灌溉得到了较好的发展。在水利部编制完成的《全国水利发展“十一五”规划》中,明确将节水灌溉作为“十一五”水利发展的主要目标,确定“十一五”期间新增节水灌溉工程面积0.1亿hm²,到2010年全国灌溉用水有效利用系数提高到0.5左右,基本实现灌溉用水总量零增长。“截止到2007年底,全国灌溉面积达到0.63亿hm²,其中有效灌溉面积达到0.58亿hm²,占全国耕地面积的47.5%”。全国节水灌溉工程面积达到0.23亿hm²,其中:渠道防渗工程面积1 005.8万hm²,占42.8%,低压管道输水工程面积557.4万hm²,占23.7%,喷灌、微灌工程面积385.3万hm²,占16.4%,其他节水灌溉工程面积400.4万hm²,占17.1%[2]。在对华北、东北、东南沿海、西北、中部和西南地区等六分区的灌溉用水有效利用系数分析中可知(截止到2008年11月),各分区灌溉用水有效利用系数均值分别为0.575、0.532、0.495、0.458、0.432、0.387,总体平均灌溉水利用系数为0.47左右[3]。

3 节水灌溉技术在发展中存在的问题

水是农业命脉,适用的节水灌溉技术能保证农业在不减产或增收的基础上大幅度减少水资源消耗,进而实现水资源的有效可持续利用。经过几十年的不懈努力,我国的节水灌溉实践取得了巨大的成就,然而节水灌溉技术在推广和应用中也出现了经济成本过高、农民不愿投资、水权不明等诸多问题,影响并制约了节水灌溉的进一步发展。

3.1 经济成本过高

节水灌溉技术昂贵,农民节水得不偿失。一个节水灌溉项目亩均投资千元以上,这些投资对于那些只有几亩或者不足一亩地的人来说,投入太多了,且节水灌溉所带来的收益在短时间内很难实现;而灌溉水水资源本身的价格低廉,灌溉时几乎又不按用水量收费,甚至是不收费,农民通过节水所带来的收益甚微;农业水价偏低[3],使农民难以形成节水灌溉的意识,容易形成“费时费力、得不偿失”的错误观念,如此大的落差,这对一般农民而言是不可能采用的。且现行农业用水一般都采用单一的低水价体系,水资源的稀缺性未能反映出来,对节水灌溉技术供求的激励作用有限[5]。

3.2 农民认识程度不足

我国农村科普工作相对薄弱,农民的文化程度普遍偏低,许多农民对采用节水灌溉技术后能保证作物增产的说法心存疑虑,缺乏因实施节水灌溉工程后所带来的现实利益及长远收益的正确认识,仍坚持按传统地面漫灌的方式进行田间灌溉,致使已建成的节水灌溉工程未发挥其真正的作用;又由于节水灌溉将打破以往农作方式,这也给农民群众带来了新问题,因循守旧的思想促使着他们抵触此类工程。

3.3 补贴及优惠政策不到位

节水灌溉工程的建设需要较高的经济成本,如果国家对农业节水灌溉项目建设的投入不足,用水户即使看到节水的效益,节水灌溉技术还是不能被采用,这时需要政府对于节水灌溉工程建设进行补贴或者给予比较有利的优惠政策以刺激用水户对节水灌溉技术的需求;又由于国家把水利工程建设的主要任务交给县、乡政府,不再向改革前那样通过大量的拨款加以财政支持,如果地方政府财力缺乏则不可能采取激励节水灌溉工程建设的优惠或补贴政策。

3.4 水权制度不明

水权市场建设的落后使用水户无法通过水权交易或水权储蓄而获得实行节水灌溉技术的经济激励。由于上游用水户缺少相应的节水灌溉激励措施,用水户在建造节水设施时不仅要付出较多的经济成本且节余的水不属于自己,因实施节水灌溉技术所带来的除农产品收益以外的其他收益由他人分享或由其他集体独享,由穷人的经济学原理可知,农户自然会选择放弃节水而引水漫灌。然而,其引水漫灌的成本却要让下游承担[6]。如果进一步完善水权制度,使水权明晰,那么用水户就可以将采用节水灌溉技术而节约出来的水资源通过水权交易或水权储蓄的方式,有偿地转让或储蓄给水资源紧缺的地区;同时,用水户通过转让水权获得的收入还可再用于灌溉设施的改造甚至是采用先进的节水灌溉技术上。所以,水权市场制度的进一步完善,必将提高用水户实施节水灌溉技术的积极性。

4 应对策略

对于节水灌溉在推广阶段存在的问题,从表面上看是我国节水灌溉技术发展或供给不足造成的,但仔细分析会发现,真正影响其推广的原因是我国节水灌溉激励机制供给不足所造成的。所以,针对以上问题,探讨适合我国国情的节水灌溉技术以及促使农民采用节水灌溉技术的激励机制,是解决问题的关键。

4.1 开发经济、实用的节水灌溉技术

根据理论分析,现代化的节水灌溉技术的确能在我国节水事业中发挥重要的作用,但从近期我国的国情来看,现代化的节水灌溉技术因其投资成本高、运营管理难度大、农民相对收益小而使其成为大面积推广的瓶颈,而相比之下,经济、实用的节水灌溉技术更具有现实意义[7]。所以,科研部门应加大对低成本节水灌溉技术的研究和开发力度。中国工程院院士、山东农业大学束怀瑞教授在全国各地推广应用的果园穴施水肥技术[1]、黑龙江省推广的大棚蔬菜渗水灌溉[8]等技术,成本低廉、应用方便,为我们研发和推广低成本节水灌溉技术提供了参考范例。

4.2 提高农民对节水灌溉的认识

政府应加大对节水灌溉技术的宣传力度,使农民了解因实施节水灌溉技术而带来的直接收益和间接收益。农民是节水灌溉设施的最直接接触者,在节水灌溉工程的建设、管理及运营中都起着至关重要的作用,一切技术和措施的实施都要通过农户的实践来实现。所以,政府应明确农民在节水灌溉技术推广应用中所扮演的角色,并结合当地的资源及经济水平,以实施节水灌溉为目标,以提高农民收益为导向,加大对农民素质教育的投资力度,使他们清楚节水灌溉技术中每一环节的具体内容,以激发农民实施节水灌溉技术的的主观能动性,让农民充分认识因实施节水灌溉技术而带来的现实利益及长远收益。

4.3 完善水价价格激励机制

经济学原理告诉我们,在商品的需求量对价格变动比较敏感的情况下,提高价格一般能够降低市场需求。所以,提高用水水价应该能够唤起农户的节水灌溉意识,进而起到强化用水户的节水行为的作用。然而,由于我国农业用水的需求价格弹性指数只有0.1~0.2[9],提价的激励作用有限,再提高水价便失去了降低灌溉用水需求量和激励节水的作用,反而增加了农民的负担。这就要求我们要进一步完善水价价格体系,实行多层次多元化价格体系[10],对农作物基本用水量(可由水管理部门委托相关的水利和农业专家制定出相应的灌溉用水限额)定低价,对超额用水量定高价,并搞好水价管理,将用户作为主体参与水价的改革。另外,还可根据季节降雨量的变化,相应的调节水价,从多方面限制农业用水量,进而达到节水灌溉的目的。

4.4 健全水权激励机制

4.4.1 明晰水权

水权是指水的使用权及相关的收益、管理、转让等权利[11]。《中华人民共和国水法》明确规定“水资源属于国家所有”,然而对水资源的使用权却没有作出具体的规定和分配,造成水权的模糊。在水权模糊的情况下,水资源具有公共物品属性,不具有排他性。用水户只要能够取得水资源,就会无限制的使用,缺乏对过量用水的约束。而且,在使用权没有界定时,用水户因实施节水灌溉技术而节约出来的水的收益不属于自己,这就无法调动农民调整作物结构,投资节水灌溉设施,改进灌溉方式的积极性。所以,清晰的界定水权,有利于形成农民的节水灌溉意识,优化水资源配置,提高水资源利用效率。

4.4.2 构建水权市场

制定公正、合理的初始水权分配原则,是构建水权市场的基础。政府通过制定用水户的用水取水限额,来限制用水户的用水取水,进而确定水权的初始分配及水权的产权主体,然而,如果有了产权但没有产权交易市场,产权所体现的价值就无法通过货币等表现形式表现出来,所以,建立起一个以高效用水、节约用水为目的的市场体系,是构建水权市场的关键。水权市场建立后, 持有水权的各个经济主体就可以根据自身需用水情况,决定水权是转让还是自留自用,从而进行用水户之间二次水权交易。政府则通过对水权交易市场的管理与监督,确保水权交易的良性循环,见图1。通过构建水权市场,可保证用水者的水权,提高水资源的利用效率,实现水资源从低效益经济领域向高效益经济领域的转变,进而实现区域水资源的优化配置。

4.4.3 建立水权储蓄制度

借鉴现代银行业的交易机制原理,利用水权“利率”对水资源进行调节与管理,构建水权储蓄银行即“水银行”。它是水资源的银行,就是在国家水行政主管部门宏观调控下建立的以水资源为服务对象的类似于银行的企业化运作的这么一种水权储蓄银行[12]。在“水银行”,水权节余者存储剩余的水权,从中获取收益;需水者支付一定的资金从中购买水权,满足用水需求。然而,在水权的存取过程中必将存在一个动态过程,经济学原理告诉我们,供需问题是个动态平衡问题,所以,对于水权的存取也必将是一个动态平衡的问题,也将不会出现水权存储过多或取出过多的现象。它与水权市场最大的差别就是,用水户可以随时取回水权,进而行使自己的用水权。“水银行”的建立,将有利于水资源的调配,便于水资源供需双方交易的实现。

4.4.4 实施农户参与式管理

在水权不能界定到户的时候,可以通过构建农户用水者协会,来实现节水灌溉的目的。它的涵义就是在政府的帮助支持下,由用水户协商发起,组建非营利性的灌溉运营管理组织[13],即用水者协会。让用水户以灌区主人的身份参与灌区不同层次的管理,实现灌区经济自立的良性循环,进而形成自主治理、民主管理的灌区管理体制,确保灌区效益的发挥和可持续发展;政府则提供政策、技术上的服务,并进行宏观调控和监督,见图2。

在构建用水者协会的时候,可以三个或多个农户组成协会团体。因这时的水权属于俱乐部产权[14],所以,构建该协会团体越小其效率越高,即取得的节水效果越好。

4.5 加大对节水灌溉补偿的力度

根据谁受益谁补偿的原则,加大对农户的节水灌溉的补偿力度。这里的受益主体应该包括两个方面:一是受益社会,另一个是受益单位。对于农户因实施节水灌溉技术而节约的这部分水资源所带来的社会收益,政府可以通过加大对当地节水灌溉设施的投资,实施惠民工程予以变相的补偿;就后者来说,受益单位对节水户予以直接的经济补偿,也可通过将水资源“农转非”[15]所创造的额外收益或其中的一部分返还给节水灌溉农户,还可以通过对水资源的置换[16]对农户进行补偿等。

5 结语

通过对我国节水灌溉技术发展中存在的问题分析可知,实现传统灌溉技术向现代灌溉技术的转变不是一朝一夕的事情。在市场经济条件下,有效的激励措施是实现节水灌溉技术得以大面积推广的重要保障,这就要求我们从农户的经济利益出发,研发和推广低成本节水灌溉技术,完善水价价格体系,健全水权交易市场和水储蓄银行制度,实施农户参与式管理,同时与政府的补贴优惠政策相结合,变外在约束为内在激励,提高农户采用节水灌溉技术的积极性,从而实现农业水资源的高效可持续利用。

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