“大部制”背景下的工商行政管理职能

陈季修

[摘要]如何重新认识工商行政管理这一社会主义市场经济体制框架内独具特色的政府管理活动，对其在“大部制”调整的框架内进行科学的再定位，不仅影响工商行政管理自身的发展，而且也关系到我国行政体制改革深化过程中政府职能分工的科学界定问题。

[关键词]大部制政府职能工商行政管理

对于市场经济发展还不成熟的我国市场环境而言，工商行政管理的职能作用一直在发挥着重要影响。这种影响一方面体现了国家维护社会经济运行秩序的一般性要求，又体现了社会转型期特殊的时代要求。但是，在经过30年改革开放，社会经济环境已发生重大历史变革的情况下，工商行政管理部门如果仍然固守原来的职能模式，势必会在市场经济不断深入发展的今天处于不利境地。特别是在“大部门体制”成为政府体制改革不可逆转趋势的今天，重新研究工商行政管理的职能定位，使其通过职能再造有机地融入行政体制改革的新体系中，是摆在我国工商行政管理理论研究者们面前的首要任务。

工商行政管理职能成就

为适应改革开放的需要，1978年重建后的工商行政管理，其职能主要体现在维护市场运行秩序。应该说，30年来的工商行政管理工作对这一历史任务的完成是不辱使命的。其具体表现如下：

市场准入秩序保障。在市场经济制度下，市场主体的产生是市场经济活动起始点，没有市场主体便不会有市场经济活动。但要成为市场主体必须首先达到符合这一角色要求的社会要求。由此说明，市场准入秩序的保障是维护市场运行秩序的首要条件，其作用发挥的关键在于对进入或存于市场的市场主体进行资格与能力条件把关的控制。工商行政管理活动通过维护国家所设立的市场准入秩序，一方面可以解决进入市场从事经营活动的市场成员的资格能力是否符合其经营内容和明确其应承担何种经营责任的问题；另一方面也可以依据市场准入秩序的规则在管理过程中通过行政手段影响整体市场秩序的监督和控制。不言而喻，正是由于工商行政管理所进行的对市场主体市场准入资格质量的初始把关，才使我国刚刚建立的市场经济体制得以稳定发展。

市场交易秩序监控。作为经常性、数量多和大规模的市场交易，由于其交易各方信息掌控不对称的原因不能自发地进行和完成，需要一种相对公平和公正的规则予以监督和控制。但是，由于交易各方存在着各自利益上此消彼长的对立关系，市场交易秩序规则制定和维护的职责却不能由进行交易的主体承担，因此必须通过社会委托的方式由具有利益超脱角色的国家机关予以承担。在我国，工商行政管理即是执行这一秩序监管的职能机关。为保证市场主体在其经营活动中面对消费者和经营伙伴所进行的交易活动是遵守诚信、公平、客观原则而展开的，工商行政管理部门多年来不断通过合同行政监管，流通领域商品质量和流通环节食品安全监查，电子商务活动监控，违法直销与传销案件查处，经纪人、经纪机构及经纪活动监管，商标、广告活动的监管，服务领域消费维权工作的组织，假冒伪劣商品的处罚和健康网络体系建设等行政执法活动，在建立和维护我国市场的公平交易环境方面起到了至关重要的影响。

市场竞争秩序维护。由于现实市场中存在着信息不对称、转嫁风险和成本的机会，以及各种各样的道德风险，所以竞争总会“自然地”产生种种不公平现象。我国在市场体制建立以后，为克服市场自发产生的竞争无序状态和由于过去长期实行计划经济所形成的垄断惯性，工商行政管理部门一直在维护市场竞争秩序的过程中承担着主要角色。1993年施行的《中华人民共和国反不正当竞争法》中明确规定工商行政管理机关是对不正当竞争行为进行监督管理的最主要机关；2008年7月国务院批准所属各部门“三定”方案又将工商行政管理局确定为我国反垄断执法机构的重要成员之一。为了完成国家与社会赋予的神圣使命，全国各地的工商行政管理部门通过长期从事的市场监管工作，在查处伪劣假冒商品、商标侵权、虚假广告宣传、竞争对手商业秘密侵犯、商业贿赂、竞争限制、不正当销售、商业诋毁、网络不正当竞争等案件方面取得了令人瞩目的成就。事实证明，我国市场经济体制建立以来，工商行政管理通过自身的活动为我国市场竞争秩序的维护做出了巨大贡献。工商行政管理职能问题

在经过30年的改革周期之后，围绕社会经济资源配置的市场体制已基本建立并日趋完善，从而使上层建筑领域政府自身的改革被紧迫性地提到议事日程上来。而“探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”改革思路的提出正是满足这一客观需要的集中体现。面对这一形势，工商行政管理原有的职能定位，由于其从计划体制直接“嫁接”而导致的种种问题便逐渐显露出来。

职能模式的设置过于集权。工商行政管理目前的职能定位带有浓重的计划体制色彩，这种管理职能模式对于我国从计划经济体制向市场经济体制过渡转型阶段，避免出现较大混乱的确是非常必要和有效的。但当市场经济体制已基本建立，市场主体和市场行为日益多元复杂化，甚至具有很高的专业性的情况下，工商行政管理部门如果还坚持这种全能式的集权管理模式，就不得不因其自身有限的执法力量、传统的监测手段和非专业性监管队伍等因素而面临严峻的挑战。由于未能实现自身从“无限政府职能”向“有限政府职能”的转化，工商行政管理部门已经很难认清自己在新形势下的工作重点，依旧在四面出击地盲目应付琐碎而庞杂的管理工作。这样做的结果不仅削弱了工商行政管理执法活动的效果，而且也对其在市场经济运行监控领域中角色地位的确立和权威力度的形成产生了消极的影响。

职能方式的运用过于陈旧。多年来，工商行政管理在管制型政府管理理念的影响下一直习惯于单纯“守夜人”的角色，利用行政手段对市场经营主体的微观经济行为实施管制型的行政审批管理和行政监督管理。但是由于加入世贸组织后我国经济日益融入世界经济体系这一因素的催化，使政府行为方式理念的更新变得刻不容缓。原有职能方式的沿用与当今大部体制思路下通过行政体制改革尽快建立服务型政府的发展方向存在着明显的冲突。因此，在国内经济自由化和全球经济一体化进程不断加剧而促使上层建筑领域改革也必须不断向前推进的新形势下，工商行政管理如不尽快摒弃管制型的管理理念取而代之于公共管理理念作为指导，强化自身公共服务的职能方式，就很可能由于管理方式的落伍而被淘汰出局。

职能目标的实现力不从心。虽然重建后的工商行政管理一直将社会主义统一大市场的监管作为自己职能定位的终极目标，但这一目标的实现却由于其自身条件的先天不足而感到力不从心。对于我国日趋成熟的市场形态体系中诸多蓬勃发展的市场因子，如金融证券市场、产权市场、劳动力市场、技术市场、信息市场、房地产市场等，工商行政管理部门缺乏必要的监管条件。如法律支持、执法手段、专业资质等新兴的市场形态将会在经济生活中发挥关键性的作用，但目前侧重于监管流通领域商

品市场等传统市场形态的工商行政管理部门的长远发展提出了挑战。

职能履行的效果受到制约。由于历史原因，我国作为主要负责市场运行监管的工商行政管理部门，其职能履行的效果很容易受到其他政府部门活动的制约：如技监部门负责假售假冒伪劣商品生产行为的监管，安监部门负责市场主体生产安全的监管，消防部门对市场主体消防安全的监管，卫生部门负责卫生安全的监管，公安部门负责涉及社会治安性质的市场违法行为的监管，文化、新闻出版部门对文化市场的管理，海关部门负责走私贩私行为的管理，烟草部门负责烟草市场的监管等等。由此状态所导致的结果通过“木桶原理”可知：在这样的分工体系条件下，如果有哪一个部门的工作没有到位就会影响整个市场监管的总体水平。以此不仅对工商行政管理主要职能的履职效果产生不利影响，而且还会使其社会形象受到严重的伤害。

职能职责的分配缺乏合力。出于同样的非系统化状态影响，工商行政管理内部的职能任务分工也存在着缺乏合力的现实困境。比如每一局部机构的职责设置都有其合理性，但由这些均具有局部合理性职责机构所形成的部门整体，却很难发挥出系统合力的效能；作为改革开放第一周期阶段为大力促进非公经济发展、尽快建立符合市场经济原则的多元化产权结构而设立的个体私营经济监督管理机构和外商投资企业注册机构，还未随我国经济体制的制度变迁而与时俱进地融进一个统一的针对市场主体进行资格审定的机构中去，从而不可避免地造成同类职能职责被分解的弊端；国家工商行政管理总局的机构设置，由于企业注册局、外商投资企业注册局、个体私营经济管理司的业务与广告监督管理司对广告公司、市场规范管理司对经纪人的管理都存在着交叉，有时为了竭力避免交叉就又会使监管的管理工作处于进退两难的境地而难以对一个问题或案件负责到底。工商行政管理职能再造

正如欧肯所言“能够把经济控制机制的各个部分连接起来，而不是使之割裂”。即从事活动的市场监督管理必须在自身的主体分工、资格条件和行为能力方面与其监管客体自然状态下的各种表现形成相互统一的作用机制，而不是将监管客体人为地进行分割，再交由不同部门予以施加影响。所以，工商行政管理部门要想适应大部制体制改革的趋势要求，就必须对自身的资源做出彻底而充地调整，在整合中强化、在发展中再造，使之具备进入新的体系的条件。工商行政管理职能重组再造的理念应坚持两个基点：第一，其对市场经济运行实施监控的基本职能只能在调整中获得发展而不能被削弱；第二，实施市场运行监控并非总要采取管制型自上而下和直接针对违规现象施加作用的方式。前者是使工商行政管理在发展中保证自身职能生存所坚持的职能本质，后者则是使这一职能更富生命力而进行的职能形式再造。

整合职能职责结构。

第一，职能整合的总体方针是使工商行政管理原有的单纯从外部对市场运行监督控制的职能重点和分工体系，调整到一方面保持必要的监控压力，另一方面又能结合我国市场经济发展对市场监管所提的趋势要求变全能为专能、变监管为服务、变治标为治本、变单纯监管为引导规范的有机化的职能态势。

第二，职能横向整合的思路为通过一定的过渡形式将随形势变化而完成历史使命的原有职能职责弱化；采取相应措施将应强化但处于分散状态的同类职能职责进行合并交由不同的机构统一负责；建立新机构负责具有发展前途同时也已具备资源条件但仍未完全发挥作用的职能职责。

第三，职能纵向整合的思路为在考虑我国社会急剧变革中各地区发展不平衡状态下各地区发展过程中所面临的基本情况及特殊情况，结合职能横向整合的思路和不同层级管理主体自身的软硬件条件，重新界定各级监管机关的职能任务，将自身总的职能定位与具体的职能任务安排有机地统一起来。

第四，职能调整的过程思路为有步骤、有重点、有措施地进行职能重点转移，在监管职能方位整合的层面上做好超越现实职能机关活动范围的条件准备，变被动监管为主动规范和引导，从而加速完成工商行政管理职能作为的从自为到自在的转变。

总之，新的职能职责结构应能克服履行监管执法职能存在的从全局、宏观、战略高度发挥作用不够和监管缺位、错位、有机化差的不足。

强化优势职能职责。根据职能性质和围绕这一性质所取得的职能成就，工商行政管理强化自身优势的职能职责必须体现在维护市场运行秩序这一基点上。就目前和将来形势发展的需要，其职能职责强化的重点应落实在上述基点范围内的市场交易秩序监控和市场竞争秩序维护两个方面。为此，工商行政管理部门应采取有力措施切实在以下几个方面做出调整：

首先，对原有的相关职能职责进行更加合理的权限划定和组织建设，使之在机构设置、人员配备、职责分工、工作流程和执法成本方面达到有机的统一，从而为上述职能职责的强化做组织准备。

其次，尽快对有关市场主体的外部市场行为做出全面的规范立法，制定科学、完整的市场行为规范体系，从而为上述职能职责的强化提供权威条件。第三，从根本上改变工商行政管理的职能手段还停留在较为落后水平而在执法过程中出现心有余而力不足的尴尬局面，从而为上述职能职责的强化提供技术条件。

发展潜力职能职责。工商行政管理由于其特有的工作性质，在长期的管理活动中形成了很多还未能完全发挥作用的管理资源。因此，重视、挖掘乃至提升以下这些潜力职能职责能从更加长远和更加基础的层面上为其职能主体职责的落实提供保障。第一，建立市场主体信用评价体系。建立、维持和发展信用关系，是保护社会经济秩序的重要前提。针对这一客观需要，工商行政管理部门完全可以凭借自身从事市场准入管理所掌握的大量原生性信用信息、年检过程中出现的再生性信用信息以及执法监管中产生的发生性信用信息建立覆盖全国的市场主体信用评价体系，以为我国市场经济运行纳入更加健康的轨道铺平道路。

第二，通过发挥发展行业协会进行市场培育。成熟的市场体系不仅包括完整的产业结构，而且需要拥有自觉有效的自律机制。甚至可以这样说，行业自律对规范市场经济秩序具有行政管理不可替代的作用。因此，工商行政管理部门如能利用自身的优势和地位，为行业协会的发展创造必要的条件和发展的空间，无疑是其实现从治标到治本重大职能战略重点转移的英名决策。

第三，大力开展工商行政管理部门所擅长的信息服务、商标服务、维权服务、合同服务等市场服务活动。新公共管理理论认为，公共需要是政府及其部门存在的原因，政府及其部门的职责和功能就是为了满足社会公共需要。工商行政管理部门作为政府的重要职能部门，应该也只能是为市场主体和全体社会服务的市场服务提供者。它只有通过提供一种着眼于、并努力满足于公共需求的市场服务，更好地回应市场主体微观、中观和宏观的公共需求，才能证明自己存在的价值和合法性。

面对我国针对政府机关进行的大部制体制改革，我们坚信，工商行政管理一定会在机会和挑战的考验中获得全新的发展。(作者为首都经济贸易大学城市学院常务副院长、教授)

注释

①国务院部门“三定”方案主要是对国务院部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称，是国务院的规范性文件，是各部门履行职能的重要依据。

②中国共产党第十七次全国代表大会报告。

③梁小民：《弗莱堡学派》，湖北：武汉出版社，第134页。