金融危机背景下的政府采购

林初宝

刚刚结束的首轮中美战略与经济对话中,政府采购成为一项重要的议题。为应对由美国“次贷危机”所引起的波及全球实体经济的全面金融危机,世界各国和地区纷纷强化政府行为,启动庞大的经济救援计划,如美国8500亿美元、德国5000亿欧元,以及我国政府的4万亿元,等等。这些计划的落实与政府采购活动密切相关,使得政府采购作为政府宏观调控重要手段的作用更加凸现出来,成为全球关注的焦点。

撬动内需的杠杆

作为世界经济的组成部分,尤其是作为一个较大程度依赖世界市场的出口导向型经济体,我国经济发展受全球金融危机的冲击较大。据海关总署最近公布数据显示:2009年上半年我国进出口同比下降23.5%;出口同比下降21.8%, 其中4、5、6三个月出口同比分别下降22.6%、26.4%和21.4%。在外需拉动型经济步履维艰的情况下,立足国内需求拉动经济稳定增长成为应对此次全球金融危机的宏观调控方向。由于我国的消费“马车”一直后劲不足,此刻受金融危机影响,更是出现消费信心不高,投资性需求不足,个人消费市场预期不振的局面。为此,国家出台刺激经济发展十项举措,其中有九项与政府采购有关。

政府采购是公共部门履行其管理人职能的活动,宽广的采购范围及庞大的交易规模使其成为国家或地区最大的消费者,能直接对市场供求关系产生深远影响。在政府采购制度较发达的国家,政府采购范围几乎涵盖了公共机构和部门采购活动的全部,包括货物、服务,以及涉及国计民生的铁路、市政工程、电力、通讯、机场和港口等公共基础设施项目;其规模通常占GDP的10%～15%,占政府财政支出的30%～50%。我国政府采购制度起步较晚,但发展很快,2008年政府采购规模已突破5900亿元。国家4万亿元经济刺激计划出台后,我国政府采购范围和规模将进一步扩大。根据凯恩斯政府干预经济理论,政府采购对经济的拉动作用具有乘数效应。政府采购规模扩大,就会使一部分产品实现销售,继而引起国民收入的增加;国民收入增加,再通过生产和分配过程,使企业和个人收入有所增加,这部分收入被分配成消费和储蓄,其中的消费继续变成消费需求,储蓄也为扩大投资需求提供了资金来源;如此经过若干轮的循环,最终促进国民收入的成倍增长。因此,当个人消费市场需求不旺时,政府采购是弥补市场不足的重要调控手段。通过扩大政府采购需求,增加基础设施和公共设施的采购,可发挥刺激内需的倍增效应,对调节总供给与总需求的矛盾以及平衡经济总量起到“四两拨千斤”的杠杆作用。

经济转型的助推器

金融危机倒逼机制下,经济转型显得迫在眉睫。专家们指出,亟需加快经济结构的战略性调整和产业结构优化升级,促进经济复苏。相比货币、税收等调控手段,政府采购以其调控的直接性和快捷性在引导和加速经济转型过程中具有不可替代的作用。

首先,产业结构的优化升级,离不开自主创新。政府采购不仅为本国的新技术提供了一个关键的引导性市场,分担和降低了研发投资以及消费者的风险,加速了新技术的市场应用,更为重要的是向社会和产业界给出了明确的政策信息,引导和激励对研究开发的投资。目前,很多国家和地区已经把政府创新采购列入政府重要议程。如德国正在研究通过全面调整政府采购实践,以及在特定技术领域通过战略性采购措施提高市场创新动力的可能性;欧盟专家小组提交了《研发与创新的政府采购》报告等。在我国政府采购活动中,支持自主创新公共政策也在实践中逐步得到了完善和落实。《自主创新产品政府首购和订购管理办法》和《政府采购进口产品管理办法》已经颁布实施,各地也纷纷出台相应措施,落实支持自主创新政策。如北京市于2008年11月发布了《关于在中关村科技园区开展政府采购自主创新产品试点工作的意见》,目前已经连续发布4期自主创新产品认定目录。广东省近日颁发了《关于广东省自主创新产品政府采购的若干意见》,不仅从预算、采购方式、评审、合同、监督等方面就如何体现促进自主创新理念作了详细规定,还对首购和订购、重大项目的政府采购等具体细节进行了明确。在中央国家机关2009年协议供货汽车厂商名单中,自主品牌所占份额超过50%。一系列政府采购政策,给予了我国自主创新最有力的支持。

其次,金融危机面前,我国中小企业遭受重创。今年“两会”上,很多代表、委员呼吁要充分落实政府采购,扶持中小企业的政策功能。我国《政府采购法》以及《中小企业促进法》等都明文规定,政府采购必须向中小企业倾斜,支持中小企业发展是政府采购调控经济发展的直接体现。在很多发达国家或地区,政府采购市场已经成为中小企业的主要市场。如在澳大利亚,联邦一级采购合同的10%要授予中小企业;日本在过去的几十年中,仅在国家一级的政府采购领域给予中小企业的工程订单数量就达40%～50%。为了降低中小企业参与政府采购的门槛,我国各级政府采购机构进行了积极的探索。通过制定配套措施、改进评审办法等措施,如在制定政府采购招标、评标办法和评分标准时,除考虑以往的技术质量、企业实力、售后服务能力和售后服务承诺外,重点考虑中小企业的诚信度、纳税情况等,把政府采购合同授予中小企业;或是建立中小企业政府采购绿色通道,尽量缩短资金结算时限,解决中小企业的资金难题。此外,有的地方集中采购机构还积极与银行联系并达成共识,政府采购的中标供应商可以用中标通知书和政府采购合同作为抵押融资,直接向银行贷款,从而有效帮助中小企业解决了贷款难的问题。

另外,我国粗放型经济增长方式还没有根本转变,人口、资源、环境的压力始终存在,经济转型必须改变旧有的高污染、高消耗的发展模式,走绿色发展的道路。2003年我国《政府采购法》正式实施时,把保护环境作为政府采购政策功能的重要内容。2004年,《节能产品政府采购实施意见》公布,明确要求通过政府庞大的采购力量,优先采购节能产品;随之出台《节能产品政府采购清单》要求,空调、冰箱、荧光灯、电视机、水龙头等6大类上千件产品要优先采购节能产品。2006年10月,《关于环境标志产品政府采购实施的意见》和《环境标志产品政府采购清单》正式发布,并于2008年1月1日起全面实行。随着政府采购制度的逐步完善,我国政府绿色采购取得不小的成效,成为节能减排,走可持续发展道路的重要措施。

民族产业的保护伞

在首轮中美战略与经济对话中,美国政府希望我国尽早加入WTO《政府采购协议》,以便在我国庞大的经济刺激投资中谋求利益;但是与此同时,美国自己出台的总额为7870亿美元的经济刺激方案,却要求属于政府采购的部分必须 “购买美国货”。美国的这种看似“矛盾”的做法,充分说明了全球化背景下,政府采购作为非关税壁垒的重要手段,在保护民族产业和本国贸易利益上所具有的不可替代的作用。虽然目前各国家或地区政府采购制度不尽相同,但是利用政府采购保护和扶持本国企业却是一致的做法。如美国《购买美国产品法》规定政府采购至少必须购买50%国内原材料和产品;联想收购了IBM的PC产业后,美国政府采购已经不再考虑原IBM的PC。欧盟规定采购金额在500万欧元以上的工程,20万欧元以上的货物和服务,必须在欧盟范围内采购;政府采购如果要采购国外的货物,也会提出相应的贸易补偿条款,避免对国内产业的冲击。

目前,我国已经启动了加入GPA谈判。从现在国内企业参与国际竞争的现状看,大多是技术含量较低的产品,如纺织、服装、轻工、五金等。因此,在国内政府采购市场完全开放以后,我们究竟有多少具有竞争实力的民族企业能够与国外企业同台竞技还是个未知数。因此,应尽快借鉴国际经验,加大政府采购对国内企业和民族产业的保护力度。运用政府采购“购买国货”,以弥补我国民族企业在国际市场中竞争力不强的劣势,帮助其抵制住来自国际竞争中的压力,为国内企业的成长争取时间;同时,能够为本国企业的发展提供一个相对合适的发展环境,从而促进国民经济的健康发展,有助于国家综合国力的提高。近日,国家发改委与工业和信息化部、监察部等其他八部委联合发文,强调政府刺激经济发展的4万亿投资中,属于政府采购的应当采购本国产品,这一举措将大大促进政府采购保护民族产业政策的落实。

政府采购是实现宏观经济政策的重要载体和手段。其不仅是扩大内需保增长的重要力量,还是优化产业结构,转变经济增长方式,引导民族企业参与国际竞争和推动经济社会可持续发展的重要工具。因此,我们应在全球经济一体化背景下,透过金融危机来看政府采购,必须站在党和国家利益的高度重新审视我国政府采购制度建设,考量政府采购对国家经济发展的重要作用。不要把政府采购仅仅局限于节省财政资金、财政支出管理等基本功能上;不要再为“管、采”是否分离,集中采购还是部门分散采购而争论不休;不要为哪些该纳入政府采购或是不纳入政府采购而争执不止。政府采购不是某些部门为谋取各自利益而设立的讨论课题,而是关乎国家经济发展,关乎民生大计的必须正视且破解的重大命题。

(作者系国务院发展研究中心政府采购管理体制改革课题组副组长)