金融生态优化与地方政府行为分析

宋　威

摘要:中国金融生态具有鲜明的制度结构特征和社会文化特征。在探讨我国金融生态问题,分析政府行为模式对金融生态的影响,为金融生态建设和优化提出一些对策和建议。

关键词:金融生态;制度变迁;地方政府行为。

中图分类号:F83文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)23-0104-02

金融生态是一个非常重要且具有创造力的仿生学概念,它借用生态学的理论来诠释金融体系的运行及其同社会环境之间的相互依存、彼此影响的动态关系。将生态学的概念和理论引申到金融领域,是金融理论研究方法的一大创新,更为重要的是,它有利于研究者对金融可持续生存与发展的一系列问题做出本源性的剖析。在金融海啸席卷全球的当下具有重要的理论意义和现实意义。

一、金融生态概念的界定

关于金融生态解释存在的争议主要有两方面:一是金融生态是否等同于金融生态环境;二是金融生态主体的范围如何界定。目前,比较有代表性的说法有以下几种。周小川(2004)认为,“金融生态”是指金融运行的外部环境,包括法律、社会信用体系、会计与审计准则、中介服务体系、企业改革的进展及银企关系等方面。苏宁(2005)则指出,“金融生态”是一个比喻,它不是指金融业内部的运作,而是借用生态学的概念来比喻金融业运行的外部环境,主要包括经济环境、法制环境、信用环境、市场环境和制度环境等。徐诺金(2005)提出,金融生态是各种金融组织为了生存和发展,与其生存环境之间及内部金融组织相互之间在长期的密切联系和相互作用过程中,通过分工、合作所形成的具有一定结构特征,执行一定功能作用的动态平衡系统。李扬(2005)认为,金融生态系统是由金融主体及其赖以存在和发展的金融生态环境构成,两者之间彼此依存、相互影响、共同发展的动态平衡系统。

关于金融生态内涵的观点可归纳为两类:一类认为,金融生态是影响金融运行的外部环境,如周小川、苏宁等;一类认为,金融生态不仅包括外部环境,也包括与外部环境相互作用的内部因素,如李杨、徐诺金等。应当说,作为一个全新的概念,上述这些专家和学者对金融生态的诠释为人们客观认识和深入研究金融生态奠定了一定的基础。齐亚莉综合各家之长,并指明金融生态主体应以其功能划分,而不应简单按照金融机构形态划分。即应遵循“功能观”,而不是传统的“机构观”。因此,本文研究以齐亚莉的金融生态概念为基础,探讨金融生态问题与政府行为的关系,特别是地方政府的行为模式对金融生态的影响。

二、金融生态问题与政府行为分析

(一)地方政府的双重角色:“政治人”与“经济人”

在中国的制度变迁过程中,地方政府扮演着特殊的角色。他们既是中央政府在一个地区的行政代理人,具有“政治人”的身份,又成为了地方经济利益的代表,具有“经济人”的身份。

作为“政治人”,地方政府仍以完成政治任务、发挥行政职能、追求政绩最大化为目标。作为“经济人”,各级地方政府具有了越来越多的自身利益,把追求经济利益的最大化作为一个重要目标。经过30多年的改革,地方政府拥有了自己独立的经济利益和经济地位,为地方追求经济利益最大化提供了动力,使地方政府确立了追求经济发展的目标。地方政府的“双面人”身份使其行为的目标函数也具有了双重性,既要考虑政治因素,在任期内追求政绩最大化;也要考虑经济因素,追求本地区居民的社会福利最大化。在实践中,理性的地方政府往往优先考虑地区局部利益和眼前利益,由此难免与中央政府的目标函数发生矛盾冲突。各级政府经济行为总要受其偏好或者目标函数的制约,目标函数的不同,也就有不同的行为选择,从而,就形成了中央政府与地方政府之间、以及地方政府之间的博弈关系。

(二)地方政府与中央政府的博弈行为

1.中国财政的分权与集权

1994 年分税制改革,中央和地方政府重新划分财权时,事权并未得到对等分配,中央财权开始大于事权。到2004 年,地方政府有45.1%的财权,却行使着72.3%的事权,地方政府普遍入不敷出。财权与事权的不对等使得地方政府面临着巨大的财政压力,因此,经济理性又促使其与中央政府展开新的博弈行为,形成所谓“上有政策,下有对策”的格局,促使地方动用一切当地资源进行灰色的甚至是非法的博弈,表现为鼓励企业拖欠中央税款、谎报收入基数以及鼓励地方企业逃废银行债务等。

2.地方政府的自发制度创新

在供给主导型的制度变迁方式下,中央政府通常依据社会总产出与垄断租金最大化双重目标制定制度创新方案,并偏好于选择已有的组织资源推进改革的非平衡发展战略,即就改革的空间来说,采取先试点后推广的策略;就改革的时间安排来看,从增量改革推进到存量改革。获得改革优先权的试点单位通常可以在承担较小改革成本的条件下获得双重收益:一是由优惠政策带来的额外收益;二是改革先行一步的体制优势带来的制度收益。进入壁垒的存在,使这些收益具有“垄断租金”的性质。对于没有获得制度创新的优先权或进入权的地方政府而言,为了获取潜在利益,他们会通过“变通”的方式,进行自发制度创新,或另辟蹊径等途径突破进入壁垒,获取潜在制度收益。

3.地方政府间的竞争行为

中国的地方政府间的经济竞争是在主权国家范围内实行分权的结果。改革开放之后,“放权让利”政策的实行,使得地方政府开始有了自己独立的利益,具有了经济人的特征。在新的财政体制下,中国的地方政府更像企业家那样基于经济利益从事经济和经营活动,树立使本辖区“富起来”的行政目标。

首先,为了吸引国内外投资,地方政府制定了各项优惠政策。30年来中国的区域竞争可以概括为“让利竞争”为主的模式,即各地区在招商引资中,竞相出让好处或利益给投资商,包括以低于成本的价格出让土地,减免所得税,高耗能企业的电价补贴等等。

其次,改善地方的投资环境,增加地方基础设施、公共服务等公共物品的供给。为此,地方政府往往致力于建设开发区、争建国际性城市和大都市圈,以争取税收优惠政策和改善投资环境。

再次,地方政府间竞争的另一个表现是地方保护主义。总体来看,地方保护主义在地区间竞争中相当严重。一些实证检验结果表明,当前中国省际壁垒甚至要高于国际贸易壁垒,地区保护行为已经由过去禁止本地资源外流为主转变为限制外地产品进入当地市场为主。

(三)政府与企业间的合作

地方政府间的经济竞争、政府官员权力的稳定性和职位的升迁等,都与本地的经济发展水平息息相关,而这又依赖于本地企业的扩张和效益的提高,因此,政府官员与地方企业间的利益就具有高度一致性。当地方政府与企业的利益高度一致时,虽然双方就决策权的分享及剩余索取权的分配方面存在冲突,但在如何争夺经济资源,获取垄断租金方面存在很强的相互依赖性。在市场竞争中,地方政府充当了本地企业的保护神;地方政府会帮助企业竞争制度创新的优先进入权;地方政府会向银行施压,帮助企业融资等。

三、金融生态优化及建议

金融机构的行为是在特定的制度结构安排下形成的,不同制度结构安排会产生不同的金融主体行为。因此,金融生态环境的改进,关键是要找到一个好的制度结构,以促进金融生态正向改良。

(一)转换职能、规范政府行为。在政府真正意识到金融生态环境的严重性时,才能真正从根本上转变其职能。评价金融生态环境的因素几乎每一项都与政府行为有关,地方政府公共服务直接影响当地金融生态环境,所以,要从体制和机制上改善我国金融生态环境,关键在于转换地方政府职能, 着重调整政府行为的激励机制、约束机制和协调机制。

地方政府在行使职能时存在着越位、缺位和不到位等问题,但是,我们必须承认政府行为对金融生态建设发挥着重要的基础性作用及积极的推动作用,金融生态建设离不开政府的行为。而地方政府行为对金融生态的消极影响很大程度在于没有理顺政府干预与市场调节之间的关系。政府市场调节职能的正确定位,就是要正确处理好政府干预与市场调节之间的关系,实现政府从“全能型政府”向“有限型政府”,从“管制型政府”向“服务型政府”的转变。

(二)创造条件、培育环境。地方政府行为始终是影响我国金融生态建设的关键性因素。金融生态的建设和优化, 离不开地方政府的参与和配合。应该着力培育壮大信用评级机构, 切实完善监管法规;加强信用市场监管, 在从业人员资格和公司内部控制制度等方面严把市场准入关, 加大对违规行为的处罚力度。

(三)要完善法律制度和强化依法行政。我国企业实行以间接融资为主体的融资体制, 企业融资主要来自银行贷款, 银行债权人的利益理应得到充分的尊重和保护。在这方面, 我国法律制度还不尽完善, 从我国目前情况看, 当前要理顺的法律关系有:一是完善信贷管理法律制度;二是完善公司法;三是制订统一的企业清算办法;四是进一步完善担保法;五是完善金融资产的刑事保护制度。

综上所述,金融生态是金融发展的基础, 良好的金融生态有利于实现金融的可持续发展。我国金融生态问题的根源在于政府的金融控制与金融自然演进力量间的碰撞和不适应。地方政府对金融的干预活动,是在我国经济转轨时期多种因素综合影响的结果。金融生态的优化需要从体制和机制上入手,不是地方政府单方面可以解决的问题。作为金融生态主体之一的地方政府在协调地方各部门的工作中具有优势,也是金融生态环境改善的直接受益者,应该切实发挥主导作用。

参考文献:

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