论新农村住宅建设的法律保障

张阿兰

摘要:新农村住宅建设,是依靠法治重新分配和调整农村住宅的行为。新农村住宅建设,必须尊重农民愿望,为农民增进利益。我国新农村住宅建设实践中出现了一些错误的走向,这是新农村住宅建设缺少理论支撑、法律制度所致。

关键词:新农村;住宅;法律保障

中图分类号:F293.3文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)23-0024-03

“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”,是我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对新农村建设的要求和总体目标,也是我国社会主义新农村的基本内涵和特征。新农村建设是一场广泛而深刻的社会变革,它涉及到千家万户农民的利益调整。新农村建设,必须依法进行,如果不依法进行,将会产生许多新的社会矛盾。我国新农村建设正处于起步阶段,片面把新农村建设理解为新农村住宅建设的做法,其实质是对农民住宅权的侵犯。矫正新农村住宅建设中的错误走向,保护农民在新农村建设中的住宅权利,是新农村建设面临的新问题。

一、新农村的内涵和特征

(一)新农村的内涵

新农村是指“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的农村。“生产发展”主要是指农业和农村现代化,解放农村生产力;“生活宽裕”侧重于提高农民生活水平;“乡风文明”集中于提高农村教育水平和建设新农村文化;“村容整洁”是对新农村规划和布局的要求;“管理民主”是新农村法治管理的表现。“可以说,这是对统筹建设物质文明、精神文明、生态文明和政治文明和谐农村的高度概括。”新农村是一个综合性的概念,包含政治、经济、社会保障、基层组织、教育、文化、卫生、资源开发与利用、环境保护等各方面的内容。从法学的视角,新农村是通过农村法治和制度的良好运行,创造和谐的农村社会。建立农村法治社会,是新农村建设的终极目标。

(二)新农村的特征

我国的社会主义新农村,是农村发展的新形态,其特征有:第一,新农村是农村发展的新状态,不是城市化和城镇化。新农村建设,不是改农村为城镇,而是改造农村,使农村换新颜。我国新农村建设实践中,有些地方把新农村建设等同于小城镇建设、城镇化和城市化,这是对新农村建设的误读。第二,新农村是一个系统性和综合性的全面建设,是一项系统工程。既不能同步进行新农村各方面的建设,也不能只强调某一方面的建设。第三,新农村具有明显的地域性。新农村建设是与小城镇建设、城镇化和城市化并列的系统工程,这四个工程互相促进、互相联系。我国幅员辽阔,民族众多,乡土差异明显, 新农村建设必须以当地农村实际为基础,不能照搬其他地方的经验。第四,新农村是法治农村。法治是新农村的根本特征。新农村建设的顺利进行,法治是基础保障。新农村建设,法治必须先行。没有法治保障的新农村建设,不具有稳定性和保障性。我国实践中,有些地方以行政为基础进行新农村建设,这是与法治新农村建设相违背的。

二、我国新农村住宅建设法律问题

新农村住宅建设,是新农村建设的重要内容,是“村容整洁”的重要体现。由于缺少充分和系统的理论支持,我国现在的新农村住宅建设,主要是实践上的探索。在已有的理论中,偏重于经济学的理论,而缺少法学的理论支撑。

(一)新农村住宅建设的性质

新农村住宅建设,是一种不溯及既往的政策和法律规制,其无权强制性改变农村的现状,而是规制农村将来的住宅建设。新农村住宅建设,不能改变农民住宅的权属,不能改变农民的宅基地权益,其仅是有权进行规划,并且规制将要发生的住宅建设行为。将要发生的新农村住宅建设,必须符合规划,否则不能获得建设许可。农民之间,可以通过权利的流转,平衡农民间的住宅供需。纵使某一地块上的已有房屋不符合规划要求,也不能在没有农民许可的情形下处分,只能在农民许可前提下或者农民获得合理的补偿后,才能依法处分。新农村住宅建设,是依靠法治重新分配和调整农村住宅的行为。

(二)新农村住宅建设的基本原则

我国进行新农村住宅建设,必须遵循一定的原则。没有固定原则指导的新农村住宅建设,是随意性的新农村建设,不能产生预期的效果。我国新农村住宅建设,应遵循以下基本原则:

1.保持农村性质不变原则

新农村住宅建设是使农村换上新颜,不是要改变农村为非农村。新农村住宅建设,是在原来农村住宅基础上的建设。新农村住宅建设,是区别于小城镇建设、城镇化和城市化的建设行为。

2.保护农民权益为中心原则

我国进行新农村住宅建设,根本目标是要改善农村的经济社会状况,更好地保护农民的权益,不断地增进农民利益。是否有利于增进农民的合法权益,是衡量新农村住宅建设的一个重要标准。只要是不能增进农民权益的新农村住宅建设,必须叫停。新农村住宅建设过程中,必须保障农民的生产和生活条件。

3.生态规划先行原则

新农村住宅建设规划,应以保护农村原生态为标准,规划不伤害农村原生态。新农村住宅建设规划,必须遵从保护农民权益为中心原则。新农村住宅建设规划,不能改变农民正在使用的房屋的现状,其规划的范围仅是农民不使用的房屋、破旧无人居住的房屋以及闲置的宅基地。农民正在居住和为生活所需的房屋,是农民生活的基础。新农村住宅建设,在没有为农民提供已有的替代房屋前,不能处分农民的这些房屋。

4.政策、法律保障原则

新农村建设,是要形成法治新农村社会。新农村住宅建设,必须以政策和法律法规为前提。没有政策和法律法规规定的新农村建设,都是不合法的行为。任何地方的新农村住宅建设,都要以一定的政策和法律法规为依据。没有政策和法律法规依据的新农村住宅建设的不法行为,政府应承担相应责任。

(三)新农村住宅建设与农民住宅权利保护

农民住宅权利是农民的合法权利,受到宪法和法律的保护。我国一些地方为了追求政绩,采取行政力量的方式,在没有获得农民许可的前提下,强行拆除农民住宅,对农村住宅进行重新规划、重新建设,这侵犯了农民的住宅所有权。而一旦资金供应出现中断,新住宅无法按时修建起来时,农民就会处于“无家可归”的境地,这是对农民居住权、生存权的侵犯。农村住宅,是农民的合法财产。新农村建设不能侵犯农民的合法财产权益,而应该是保护和增进农民的合法权益。

(四)新农村住宅建设与农村生态保护

新农村住宅建设,是在统一规划下的住宅建设。新农村住宅建设,必须保持农村的生态环境不变,保持农村的田园风光不变。新农村住宅建设,是生态住宅建设。

1.新农村住宅建设与农田保护

农田保护,是我国的一项国家政策。新农村建设,不能违背这一政策,侵害农田。农田是农村的基本社会保障资源,侵犯农田就是侵犯农民获得社会保障的权利。我国有些地方实践中,不顾把农田转为宅基地的风险,把农民集中到某一地块进行新农村住宅建设的做法,是违背农田保护国家政策的。

2.新农村住宅建设与田园风光保护

“村庄的形成都有其自然、历史等渊源和经济、社会条件,千百年来形成的风格各异的村落民居,承载了丰富的文化、民俗等人文信息,是一笔宝贵遗产,不仅是农民安居乐业的重要基础,而且是多少中华儿女魂牵梦萦的精神家园。我国的农村具有自然生态的特点,新农村住宅建设,不能破坏千百年来形成的农村自然生态、田园风光。新农村住宅建设,不能破坏农村的这些自然生态、田园风光,必须避免“高楼林立”和“千村一面”。我国有些农村的“农家乐”,就是利用农村的田园风光,吸引市民前来休憩。“农家乐”是在保持农村田园风光前提下的住宅,是一种不同于城市的居住状态,不但建设了新住宅,也保护了农村生态,这是新农村住宅建设值得借鉴的范例。