地方政府性债务与区域经济发展关系研究

李　才

中图分类号:F810.7 文献标识码:A

内容摘要:地方政府性债务是地方经济发展的重要资金来源,合理有效的地方政府债务对于促进区域经济建设,平衡地方财政收支,社会稳定及地方财政的可持续发展意义重大。本文基于地方政府性债务的内涵,分析举债与经济发展的历史镜鉴,并探讨了地方政府性债务对区域经济发展的双重效应。

关键词:地方政府性债务 区域经济发展 双重效应

伴随着我国经济飞速发展,各地建设规模不断扩大,政府融资的规模正在逐步扩大,各地政府普遍采用通过举债的方式筹集建设资金,加大基本建设的投入,形成所谓的地方政府债务,地方政府性债务的存在对经济的发展具有举足轻重的作用。但由于地方政府性债务规模不断扩大,地方财政的债务风险日渐显现,地方政府性债务风险己经成为威胁地方甚至我国经济安全与社会稳定的重要因素。因此,如何正确认识地方政府性债务与区域经济发展的关系,对社会经济的持续健康发展至关重要。

地方政府性债务的内涵

政府性债务是以政府名义向社会公众以及外国政府等组织举借或者担保举借的债务,是政府履行其职能的物质保障。它也可以定义为地方政府为了履行其职能的需要,依据信用原则,有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。虽然按照《中华人民共和国预算法》第二十八条规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府性债务”。但现实情况是,在发展地方经济、建设地方公用事业的过程中,地方政府不仅举债,而且很不规范,形式表现多种多样,其实质就是地方财政的负债。

此外,有的债务虽然性质上不是政府的债务,但是在未来可能会增加财政的负担,比如金融机构的不良资产损失,社会保障基金的损失和缺口,以及地方政府部门担保所造成的一些问题等,只要某种不利因素出现就会导致出现支付困难,政府为履行其公共职能最后会承担这部分债务的偿债责任,从而构成财政压力,形成风险。针对这种非规范化的准地方债务,可以对地方政府性债务进行更进一步的定义:从广义上讲,地方政府性债务(含有地方国有企业债务的公共债务)是一国地方公共部门(含国有企业)作为债务人,按法律的规定或合同的约定向其他经济主体承担一定行为义务所形成的债权债务关系。从狭义上讲,地方政府性债务是指地方各级政府机关、事业单位或其他组织,以政府的名义向国内或境内外承诺或担保的,负有直接或间接偿还责任的债务。因此,地方政府性债务不仅是指法律、契约或合同所表明的债务,而且包括财政支出等所有与未来财政支付有关的广义债务,即最终由地方政府承担的所有款项可全部归为地方政府的负债。

举债与经济发展的历史镜鉴

社会经济发展所努力追求的一个重要目标,就是保持一定的经济增长率。经济增长率通常以人均国民收入或人均国民生产总值衡量,并受人口增长、劳动生产率、资源丰裕程度、教育水平和投资等诸多因素制约,其中投资又是推动经济增长的最重要的力量。因此,如何获得足够的投资资金来保证既定经济增长率实现是问题的关键。由于现代社会中社会总投资由政府部门投资和微观经济单位投资组成,然而政府部门和微观经济单位又常常遇到投资不足的矛盾,举借公债和私债便成为其筹措资金,加快地方经济发展速度的重要途径。

举债发展经济,其突出作用是可突破一定时期积累率的限制,将分散于千家万户和企业的零散货币有效地集中起来,形成一个个巨大的“职能资本”,赢得建设的时间,其结果往往不是负债,而是经济的超前发展。例如19世纪的美国,其工业革命比英国晚半个世纪,但由于从欧洲借入大量建设资金,并引进先进技术,不到70年时间即发展成为资本主义世界头号经济大国;日本在1965-1972年间,由于连续在国内发行建设公债,扩大了对公共事业的投资,收到了“投资引致投资”之效,8年中国民生产总值增长率最低为9.9%,最高达16.9%;“一五”时期的中国,国家举借了25.52亿元的债务(内外债合计),由此换得工业总产值年均18%的超速增长和国民资产的扩大。

举债发展经济也有可能归于失败。拉美和非洲一些国家陷入债务危机,这是使经济发展受阻的根本原因。其原因要么是将举债收入用于非生产性耗费或长期低利投资项目,导致债务资金投资收益小于债务资金本息总支出;要么是举债规模过大,超出了客观经济状况的允许范围,造成偿债本息资金来源上的困难。因此,举债发展经济还须坚持趋利避害。其中,讲求债务资金的运用效果,控制举债规模是关键所在。

地方政府性债务对区域经济发展的双重效应

(一)地方政府性债务对区域经济发展的正面效应

目前地方政府性债务有相当大的部分是由于地方政府本身的非规范性债务融资所造成的,例如担保、承诺等。从表面上看,这些情况的出现是由于政府财政收入有限,从而无法通过正常的政府财政收入谋取自身发展的无奈之举。实际上,地方政府性债务也可能是特定条件下财政承担制度成本的相对有利的一种方式。这些积极意义,其实也从某些方面反映了地方政府性债务存在的必然性和地方政府性债务生成的行为动机。

1.有助于改善资源配置格局以促进经济发展。地方政府可利用政府权力通过政府性债务进行资源的强制性流动。因此改变了原有的资源配置格局,从而出现市场资源配置的财政化,一部分资源因此改变了原有的流动方向,按照政府的意愿投向特定领域。政府性债务的发生不仅增加了政府直接或间接支配运用的资源量,也可能促进以后年度政府财政收入的增加,因为地方政府性债务的许多项目是用于建设,有可能增加以后年度的国民收入,财政收入亦随国民收入的增加而增加。此外,在地方政府性债务融资用于诸如对公共基础设施投资时,由此形成的公共物质资本,则是可供长期使用的,不确定的政府性债务压力可能会为今后相当长一段时期内本地经济增长提供动力,这样的政府性债务就可能产生积极的影响。斯蒂格利茨认为,政府性债务融资有相当一部分用于公共工程和基础设施投资,形成了政府所拥有的各种各样的“可再生性资产”。如果政府性债务所创造的公共产品能够发挥出比私人部门运用更高的使用效应,则适度举债是有宜于经济增长的。

2.有益于提高低收入阶层居民的生活质量。当政府以承担或者负债的方式引导社会资金用于转移支付,从整个社会福利角度分析,这种处理会有助于低收入阶层居民生活质量的提高,主要表现在:通过政府性债务方式向全社会提供公共产品,在进行诸如基础设施类、公共环境类项目建设时,对于从事工程建设的劳动者及相关人员,会提高其收入水平,低收入者亦可以从享受公共产品中获益,在一定程度上改善人民生活质量。因此,政府作为社会最终风险承担者为社会提供灾害性救助是责无旁贷的。通过政府财政的支持,还可帮助受灾居民尽可能减少损失,从而保持原有的收入水平不变或不至于过度恶化。

3.有利于经济的稳定发展。政府将本应在预算内进行的大量补偿性财政活动转移到预算外,以隐性担保等“准财政活动”部分地替代政府预算内的财政活动,缓解了政府的财政压力,改善了政府的收支平衡,降低了当前赤字水平和显性直接负债水平,在充分保障国有经济部门顺利融资的前提下,做到了财政显性成本的最小化;政府近年来通过贷款项目合作,引进了智力、技术等稀缺资源和新理念、新机制及先进的管理经验,帮助企事业单位改进管理方式和项目运作机制。如利用银行贷款引进的招标采购制、提款报账制、工程监理制、移民安置公示制等制度,已成为重大工程项目的通行做法;供水、污水收费制度的建立,为水资源可持续发展奠定了基础。同时通过开展政策咨询、政策建议、举办研讨会、人才培训等方式,推动了项目建设和管理的制度创新、技术创新、能力创新,加快了与国际接轨的步伐。这些措施对于促进区域经济的可持续发展,平稳、快速推进区域经济转型和振兴老工业基地具有现实意义。

(二)地方政府性债务对区域经济发展的负面效应

政府性债务是政府对市场的干预方式、风险偏好,以及政府管理风险的动机和能力的综合反映,是政府集中承担社会公共风险的体现。政府性债务如果规模失控或管理不当,势必会对经济发展带来许多负面的影响。

1.财政风险。财政风险是指发生财政收支矛盾激化进而破坏财政稳固平衡的可能性。其包含两个方面的内容:一是财政不能提供必要财力致使政府机关不能正常运转的可能性;二是财政资源分配不当引起的资源浪费和损失。如果地方政府性债务风险波及到整个财政系统,会导致收支矛盾激化,降低财政的宏观调控和对经济的支持能力,减缓经济增长。严重的财政风险会造成财政危机,甚至影响政治及社会的稳定。20世纪80年代以来,从拉美国家的债务危机到90年代后期东南亚金融危机所导致的全球经济动荡,都与政府性债务规模巨大导致政府债务风险密切相关。

2.金融风险。所谓的金融风险就是指出现金融危机的可能性。金融在市场经济运行中是最复杂的一部分。金融的基础是信用,信用的背后是信任,而信任要靠信心来支撑。这里所说的信心就是市场参与者对一国经济前景的预期。在政府经常采取措施干预或调节市场的条件下,政府决策对公众预期或信心具有举足轻重的影响作用。金融危机不管由什么原因引起,最终都表现为支付危机,即或是无法清偿到期的国外债务,或是银行系统已不能满足国内存款者的普遍提存要求继而进一步导致挤提甚至是银行破产。正是基于这种对流动性重要程度的重视,国外不少货币金融理论著作都将最初的系统风险定义为支付链条遭到破坏或因故中断导致的危险现象。

3.政治风险。政府性债务的隐蔽性通常给人造成一种经济繁荣的假象。政府性债务本来就具有隐蔽性的特点,让人不易发觉,规模很难确定,如果政府出于政绩或追求短期安定等种种考虑,再利用媒体或进行误导性宣传,有意掩盖经济中业已发生的严重问题,那么肯定会产生如下结果,即在短期内公众信心可能不受损害甚至还会提高,但当各类微观主体发现自己被误导后,就会出现公众信心急剧回落的局面。一旦出现这种情况,经济体系中蕴含的财政金融风险不但不会降低,反而会进一步加大升级。一旦信用濒临危机,可能会造成乘数效应的连带影响,引发地方经济危机,以至于上升为政府的管理危机,损害政府的公信力,甚至还会带来严重的负面政治影响。

结论

总之,地方政府性债务是政府债务的有机组成部分,也是推动经济发展的客观要求,也是规范的财政收支体系的必然要求。但是由于体制转轨的影响,当前地方政府的举债致使我国地方财政隐含着相当程度的财政风险。地方政府性债务一方面可以规范地方政府财政收支、某种程度上化解财政风险,另一方面如果监管体系不能相应建立并发挥作用,则反而有可能引起更严重的财政风险。所以地方政府举债应该谨慎从事,科学实施。

参考文献:

1.王晓光,高淑东.地方政府债务风险的预警评价与控制[J].当代经济研究,2005(4)

2.马树来.地方政府债务管理现存问题及解决对策[J].地方财政研究,2005(5)