借鉴外军采办改革经验推进我军采办改革

段　森　任振源　倪华勇

摘要：近年来，外军在装备采办工作的过程中采取了加强集中管理、增强透明度以及提高竞争程度等一系列改革措施，提高了装备采办工作的效率和经费的使用效益，针对我军在装备采办中存在的问题。借鉴外军装备采办改革的做法，我军应从加强集中统管、完善政策法规和加强竞争等方面进行采办的改革。

关键词：外军；采办改革；经验

中图分类号：F810.41文献标志码：A文章编号：1673-291X(2009)12-0186-02

在党的十七大报告中，胡锦涛总书记提出，“要调整改革国防科技工业体制和武器装备采购体制，提高武器装备研制的自主创新能力和质量效益”，这充分体现了党对武器装备建设的高度重视。也说明中国深化武器装备采购制度改革的迫切性。

一、外军装备采办改革的主要内容

1不断调整机构，加强集中管理。科学、完善的武器装备采办组织管理体制，是实现武器装备采办的高效快捷，确保采办项目能够更及时地反映部队需要的前提。进入21世纪以来，各国依然十分重视武器装备采办机构改革，重点是加强对武器装备采购工作的集中统一管理。

为了使国防部成为“世界上最精明的、反应能力最强的买主”，2005年2月，美国陆军设立了通信一电子全寿命周期管理司令部，将陆军电子司令部、战术级指挥、控制和通信项目执行办公室以及情报、电子战和传感器项目执行办公室纳入其中，从而改变了信息化装备采办中“多头”管理的状况。2005年11月，美国成立了国防业务转型局，国防部将原来十几个分散的国防业务现代化管理项目交给该局管理，包括国防部电子信箱系统、国防运输系统、采办支出分析服务、国防采办管理信息检索系统等。

2007年4月，英国国防部宣布将国防采办局和国防后勤局合并，成立了国防装备与保障局，负责所有武器装备的全寿命周期管理工作，从而使英国武装部队的后勤与保障工作由单一组织机构来执行。

2加强监督，增强透明度。武器装备采办是一项综合复杂的系统工程，为确保装备采办竞争中的公平与公正性，减少腐败行为，必须有一整套监督检查机制，它不仅包括来自武器装备采办体系内部的监督，还应包括来自政府各监督检查部门及社会的监督。

美国在20世纪末就已形成了由司法、监察、审计、社会监督等多种方式以及国会、国防部和军种等多个层次构成的比较完善的武器采办监督体系。但是鉴于美军在重大采办项目中成本增加和进度拖延的问题日益严重，2005年7月，美国国防部设立了国防采办绩效评估计划部。负责对武器装备采办工作进行审查，并向国防部长提供有关的改革意见、建议及可行的实施计划，以提高采办工作的效果，该部由军方与工业部门的专家组成，接受国防部常务副部长的领导。

2006年9月，印度政府监督部门鉴于国防部多次违背采购准则，强制发布了新的国防采办指令：在以后所有新签订的进口合同中，不能再像以前那样由印度的银行提供银行担保，必须由国防部自己向供应商支付预付款；采购合同每个阶段的时间节点必须清晰，以杜绝迟延的现象，并且做到权责明晰。印度国防采办程序是每二年进行一次评估，主要把采办中获得的经验加以补充，并调整合同条款以保证公正。为防止武器采办过程中出现的腐败现象，保证采办程序的透明性，2006年11月20日印度国防部长向议会咨询委员会人员表示，如果急需对政策进行评估，无须等二年就可以进行。

3重视市场竞争，提高采办效益。在市场经济条件下，武器装备采办必须充分利用竞争机制，才能实现武器装备的创新和最大限度的经济效益。

法国国防部在2004年制定的关于武器装备采办制度改革的指导性文件中，规定了改革中必须突出市场与价格竞争机制的作用。以保证最大的竞争力和更灵活的创新政策。2005年5月，法国武器装备总署决定每半年就公布一次更新的军品项目清单，目的是为中小企业参与军品合同的竞争提供服务。

美国国防部在2003年版的武器装备采办文件中明确规定：采办管理人员应采取各种必要措施来促进建立竞争环境，包括考虑多种可供选择的系统来满足既定的任务需求；制定科学技术投资战略和采办策略，确保在采办项目的全寿命期和未来采办项目都具备竞争力的供应商；确保主承包商对主要的和关键的产品与技术开展有效的竞争；并确保允许有资格的国外承包商参与竞争。目前，在美军的采购项目招标中，有95％的项目采用竞争方式，不仅大大提高了采办效益，而且对促进民用技术转为军用发挥了重要作用。

4促进军民结合，保持国防工业基础。雄厚的国防工业基础是获取先进武器装备的关键。因此，各国都把保持健康的国防工业基础作为武器装备采办改革的一个明确目标，并通过制定相应的政策，创造有利于国防工业发展的环境。

法国国防部在2004年发布的《法国国防采购政策》中强调，国防部的科学研究应特别注重与民间机构的合作。目前，法国正在试行武器装备采办财政支持的新方法，其核心是为武器装备采办吸收私人资本。采取的基本形式，或者国防部以租赁方式采办武器装备，或者按市场原则把部分保障、支持、培训任务转交给私人企业。法国有关部门认为这一新方法具有以下优点：由于在每个使用阶段最大程度地吸引公司参与，可以实现对整个武器装备服役周期内费用的更详尽监督；那些未被武装力量充分使用但有潜力的部分，通过市场原则向第三者开放可以减少使用费用；允许设备在未得到利用的情况下转交或返还，甚至在必要的情况下减少购买费用，从而将设备费用分摊到该设备的整个服役周期内。此外，法国还在探讨采用新的商业化方式对现役装备进行物质技术保障和技术维护的可能性。

德国于2005年成立了陆军后勤股份有限公司，其中国家持股49％，其余59％的股份分别由莱茵金属、克劳斯一玛菲·威格曼和萨尔工业等公司各持有17％。这标志着德国原来由后勤保障部队负责的武器装备维护，全部交给私营企业承担，从而加强了军队与工业界的联系，被认为是一次工业界与军队双赢的改革。

二、对中国装备采办改革的启示

从外军装备采办的做法和改革趋势看，都是以提高采办工作的效率和经费的使用效益为目的，我军可以从中得到以下几点思考：

1不断提高装备统一采办的程度。装备统一采办的好处，一是可以减少采办机构和采办人员数量，降低采办管理费用；二是可以依靠雄厚的资金优势提高市场竞争力；三是避免因把握标准不统一而引发的漏洞和失控。目前，我军装备采办体制存在的最大问题就是机构重叠、管理多头、资金分散、效益不高，造成这种状况的原因之一就是统一采办的程度太低。借鉴外军的经验，在我国经济体制改革不断深入、市场经济体制逐步建立的今天，我军应当加强对军队采办体制的研究，特别是要加强对统一采办、三军联合采办问题的研究，在此基础上，制定出适应市场经济发展需要、具有我军特

色、统一采办程度较高的装备采办体制改革方案。

2不断建立、健全装备采办法规。市场经济在一定意义上就是法制经济。因此，必须制定用于规范军队采办活动的条令、条例和规章制度。完善的装备采办法规，一是可以使装备采办活动有法可依；二是可以对承制单位进行有效的限制。使其在法律规定的范围内与军方打交道，使军方的利益得到保护；三是可以使装备采办活动在法律环境和有效的监督机制中运作，有效地抑制采办活动中的各种不规范现象。目前，我军内部虽然也制定了一些有关采办的规章制度，但既缺乏国家的法律依据，本身也很不系统，很不完善，约束力不强。因此，我军应充分借鉴外军的经验，加快我军装备采办立法的步伐，逐步使我军的装备采办工作走上法制化轨道。

3最大限度运用竞争机制。竞争是市场经济的主要特点之一，市场经济条件下的装备采办，必须适应激烈的市场竞争环境，充分利用竞争机制，追求最大限度的经济效益。随着我国市场经济的发展，我军的装备采办已有相当一部分开始引入竞争机制，这无疑是一个可喜的进步。但是，也应当看到，我军大部分的装备采办尚没有充分运用竞争手段，或是采取向独家厂商订货，或者是向少数几家厂商分配订货的方法进行采办。由于承制单位生产能力的大小、技术水平的高低、信用的好坏等，直接关系到订购装备的质量和交货时间等，因此，这种缺乏竞争的采办方式，不仅严重地制约着装备采购效益的提高，同时也不利于中国的军工企业在竞争中取得发展。因此，借鉴外军的经验，我军的装备采办工作也必须随着国家经济体制的调整和国有军工企业经营体制改革的不断深入，逐步引入竞争机制，使装备采办的军事效益有一个大幅度的提高。

4充分体现和促进寓军于民。改革开放以来，我国民营企业在质和量上都有了极大的发展，尤其是在计算机、通讯、电子等方面某些技术水平已经超越了军工企业，民品科技水平的提高，为中国国防采办社会化提供了客观条件。比如在电子信息技术方面，电子信息技术具有军民共用性强、应用覆盖面广等特点，在民用技术军用方面起带动作用，特别在推动军队信息化建设方面可以发挥巨大的威力。中国从事电子高新技术的民用企业居多，蕴藏着许多可以提供军用的高科技资源，民用信息技术和产业在规模和水平上，很多方面超过了军工电子行业。然而，由于各种因素的制约，这些技术和产业在国防科技工业中却不能充分发挥其应有的作用。一些政策法规、尤其是军事标准和国家标准的双轨制，对民口企业特别是私营企业参与军品科研生产任务及“民转军”，构成了直接的限制。要改变这种状况，在采办项目中，就应尽力使用军民两用技术，更多购买市场现有产品或非研制产品，尽可能采用商业管理惯例，一般不用或限制使用专用的军用标准与规范，以便扩大军品来源，建立军民一体化的国家科技工业。

责任编辑王薇