浅析房屋拆迁中对公民财产权的宪法保护

向洪华

摘要随着我国城市化进程的发展,房屋拆迁中的公民财产权保护问题引起了人们的普遍关注与重视。房屋拆迁是对公民财产的剥夺,不仅涉及到公民财产所有权等民事权利的保护,更涉及到公民私有财产的宪法保护。本文通过对房屋拆迁的法律性质及私有财产权的宪法含义进行分析,探讨了导致这一现象实践中出现的种种问题之源,即我国宪法对公民财产权保护的制度性的不足,以期解决房屋拆迁中存在的问题,保护公民的私有财产权。

关键词房屋拆迁 财产权 保护

中图分类号:D911 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-034-02

在中国,对于绝大多数老百姓来说,房产在他们的生活数据中占绝对比重,是比较昂贵的生活数据,是他们一生为之奋斗的目标和安身立命之所;房子不仅是他们最重要的私人财产,同时也是保护自己人身安全乃至其它人权的重要载体。近年来,城市化进程中房屋拆迁量急剧加大,社会矛盾日渐突出,已成为当前社会关注的热点问题:一些地方政府不顾当地经济实力,盲目大拆大建,群众不能及时回迁;不公正地拆迁,擅自降低拆迁补偿标准;滥用行政权力,拆迁程序不规范、随意拆迁。尤其是滥用强制拆迁,不仅严重侵害城镇居民的合法权益,引发群众大量上访,甚至发生恶性事件。前几年发生的南京市拆迁户翁彪自焚、安徽的朱正亮天安门金水桥自焚、重庆出现史上“最牛钉子户”等比较典型的恶性事件充分说明公民的财产权这一基本人权在拆迁过程中遭到了相当严重的侵害和剥夺。因此在房屋拆迁过程中,如何保护普通公民的私有财产权成为了人们最关心的问题,也是亟待解决的问题。

一、房屋拆迁的法律性质及财产权的宪法含义

(一)房屋拆迁的法律性质

房屋拆迁是指建设单位根据建设规划要求和政府所批准的用地檔,在取得拆迁许可证的情况下,依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物,将范围内的单位和居民重新安置,并对其受损失予以补偿的一系列法律行为。我国现行的有关房屋拆迁的法律规范中,拆迁行为得以进行的前提是取得国家机关批准的拆迁许可证。而国家机关做出批准该拆迁行为是一种以国家名义批准的行政行为,具有明显的强制性,无须征得被拆迁人的同意,是国家单方面的意思表示,作为被拆迁人对国家机关批准的房屋征收决定没有协商的余地,其必须服从,并必须予以支持和配合,不得拒绝、阻挠,更不得故意拖延、无理取闹,否则要承担法律责任。因此可以说,房屋拆迁在本质上是国家对私有财产的征收,是国家运用公权力的一种表现。在学界,人们普遍认为行政征收是一种无偿行为,即行政主体凭借国家行政权,根据国家和社会公共利益的需要,依法向行政相对人强制的、无偿的征缴一定数额的金钱或实物的单方具体行政行为。

对此,我国宪法已做出了明确规定。《宪法》第10 条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。同时,目前已向全社会发布的物权法草案也将房屋拆迁归入征收行列。那么,既然是行政征收,征收者就应给予被征收者以补偿。《物权法草案》中规定:“为了公共利益的需要,县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序,可以征收或征用单位、个人的不动产或者动产,但应当按照国家规定给予补偿;没有国家规定的,应当给予合理补偿。”“拆迁、征收私人的不动产,应当按照国家规定给予补偿;没有国家规定的,应当给予合理补偿,并保证被拆迁人、被征收人得到妥善安置。”《民法通则》第75 条规定:“公民的合法财产受法律保护,禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者查封、扣押、冻结、没收”。由此可见,即便是政府也不得随意剥夺集体或公民个人私有财产,保护公民私有财产权利是各国宪法的一项基本原则。

(二)财产权的宪法含义

而历史唯物主义告诉我们,无论在哪一个社会中,人们只有首先解决了衣、食、住、行等基本的物质生活问题,才有可能从事政治、科学、艺术、哲学、宗教等方面的活动。没有物质生活资料的生产,就不可能从事其它各种社会活动,也不会有社会历史。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中写道:“历史的第一个前提,这个前提就是:人们为了能够‘创造历史,必须能够生活。但是为了生活,首先就需要衣、食、住以及其它东西。因此,第一个历史活动就是生产满足这些需要的数据,即生产物质生活本身。”

财产权整体上起着对人的“生活控制权”之作用,缺乏财产权的人民根本不可能有意志自由,也难能享有其他的基本人权。社会生活这一规律昭示人们作为“一张写着人民权利的纸”的宪法不能忽视财产权,公民财产权的保障与不保障的“二律背反”成为社会主义立宪者必须面对的现实。我国宪法在平衡这一矛盾与冲突时,明确规定了公民的合法的私有财产不受侵犯。

所以,我们可以认为宪法意义上的私有财产权是一种复合型的权利。它在私人与国家之间、私人与私人之间建构起双重的社会关系。就私人与国家的关系而言,私有财产权意指国家(通过法律)赋予权利的主体对财产的所有权,国家不能任意地干涉和侵犯并负有保护的义务和职责,这划定了公权力的界限和范围,并排除了权力进入的可能性。就私人与私人之间的关系而言,私有财产权则反映了财产权主体与非主体在财产上的私法关系,它表现为财产权人可以根据自己的意志和市场规则自由行使自己的各项财产权利,不受他人干涉也排除了非权利人的侵犯资格。

二、房屋拆迁中对财产权的侵害及我国目前对宪法财产权保护的不足

(一)房屋拆迁中对财产权的侵害

我国目前愈演愈烈的拆迁其实有两类:一是公益性建设的拆迁;二是商业性建设的拆迁。前者是国家基于公共利益的理由而进行的行政拆迁;后者则是开发商以营利为目的而进行的民事活动。从法律上讲,对于前者,公民在“正当程序”与“公正补偿”的前提下有服从的义务;后者则是平等主体之间的商业行为,是否拆迁、如何补偿都应该由拆迁人与被拆迁人依合同协议而进行。但现在普遍存在的情形却是,无论是行政拆迁还是商业拆迁,都带有很强的行政强制性,公民的财产权既无法抗衡国家权力也无法抗衡有权力背景的开发主体。正如老百姓所困惑的:“我不知道面对的是开发商还是政府。所有拆迁公告署名都是区危改办公室,而拆迁协议上签字的却是开发商。如果是政府,为什么开发商给补偿、订合同? 如果是开发商,他哪儿来的权力定价强买我私产? 即使是政府,难道他有权力随意强买?即便是拆迁中不存在官商勾结的权力腐败的问题,权力的行使也带有严重的家长制主义者的作风。家长制主义者认为,根据某种最后的或者事后的估算,人们必然会承认他们自己最初是无知的或者说是倾向于犯错误的,从而事后必然证实强加于他们作出的“正确的”的选择能力上的限制是合理的。

(二)我国当前宪法对财产权保护的不足

虽然我国宪法对此也做出了规定,但是,公权力侵犯私权利的现象还是时有发生。私权利在强大的公权力面前往往是脆弱的,难以抵抗的,这在房屋拆迁中也不例外。

首先,以“公共利益”掩盖“商业利益”,由于法律法规只是在泛意上规定,房屋拆迁应符合公共利益需要,而未对公共利益作出具体、明确的规定,这也就为一些拆迁公司、政府部门钻法律漏洞提供了时机。

其次,在安置补偿上对拆迁人的合法权益保护明显不够,虽然《城市房屋拆迁管理条例》对拆迁补偿金额规定为以房地产市场评估价格确定,但在现实生活中,对此执行不到位,目前许多地方通行的做法仍是政府直接规定拆迁的补偿方式及标准,未进行房产评估,不与被拆迁人进行协商,或者进行协商但未达成补偿协议的户数或比例较高情况下,不进行听证,只向被拆迁人做最后“通牒”而不与商量。

再次,信息不对称。房产公司以实现利润最大化为惟一目的,加上政府部门的有意不作为或者其人力、能力有限,在拆迁过程中,很难促使房产公司本着诚实信用的原则,按照法律规定的程序进行,被拆迁人不知道拟开发项目的情况、拆迁资金的筹集情况、拆迁人的权利与义务、房产公司与受托拆迁公司的合法资格及动迁人员个人的授权范围等。而现实中又不太可能要求被拆迁人掌握所有相关的法律知识,他们的知情权严重受到损害,这种信息不对等使得被拆迁人处于一种被动地位,其房屋拆迁遭受经济损失也就不足为奇了。

三、现行制度的弊端与完善

从我国目前的国情来看,城镇建设和发展过程不能不牵涉到城市居民利益。城市发展需要拆迁,没有拆迁就没有发展。但是,政府必须正确处理城市建设与保护城市居民利益之间的关系,城市拆迁改善了城市环境和部分群众的住房条件,但绝不能以牺牲部分弱势群体的利益为代价,不能把拆迁建立在对私有财产的侵害上。矛盾和纠纷不少是因为对城市居民私有财产的保护不够和不尊重而出现。拆迁户和开放商、拆迁户和政府的冲突来自权利不对等造成的利益争议,而焦点问题并不是拆迁本身,而是拆迁补偿问题及房屋估价等突出问题。

因此,房屋拆迁中对财产权利的保护是必要的,也是有待及时解决的,在解决过程中,保护私有财产权的核心就是要合理界定公共利益。著名的思想家哈耶克说过:今天,自由的最大危险来自于有能力、有经验的行政管理者仅仅关心他们自认为是公共利益的事物。房屋拆迁中发生的侵犯公民私有财产的事件大多是借“公共利益”的名义进行的,而公共利益是一个高度抽象、弹性极大的概念,因此,在物权法草案征求意见过程中,有的人大常委会委员称:对公共利益的范畴是什么,应该是一个科学的、符合法律规定的界定,否则,基层一些部门往往会以公共利益的需要为理由或借口来征收或征用,侵害群众利益。鉴于此,一般认为可以将公共利益限于以下范围:1.国家机关和军事机关;2.交通、能源、水利、供电、供水、教育、文化、体育、卫生、绿化、慈善机构等社会公共事业或市政建设;3.国家重大经济项目;4.其它由政府兴办的且以公益为目的的事业。这既能防范政府部门滥用“公共利益”之名,也能摆正政府在房屋拆迁中的位置,对保护私有财产起到关键作用。对于“政府既是运动者又是裁判者”的双重角色,学界已做了很多讨论,在房屋拆迁中,政府也同样扮演了这两种角色,即是颁发房屋拆迁许可证时的运动者,同时又是裁定这一拆迁行为是否是合理拆迁的裁判者,这也违反了“任何人不得为自己的法官”这一古老原则。因此,通过对“公共利益”的严格界定将政府行使公权力的行为纳入有效的监督之下,也为公民捍卫自己的私有权利提供了明确的理由。

所以,我国宪法所规定的“保护公民的合法私有财产”不能仅是简单的一个法条,它需要有与之配套的法律来保障实施,需要建立一个完整的法律体系来保证宪法精神在社会生活中得到真正贯彻。法律对私有财产的保护,除最高层次的宪法保护外,还应有第二层次的民法保护,第三层次的单行法保护等。

四、结语

总的来说,我国目前宪法中所规定的财产权保护条款,改变了过去我国私有财产保护范围过于狭窄的状况,意味着一种“以权利为基础,其实质和核心就是尊重和维护人们正当财产权利的” 新型产权伦理产生。并且增加了关于征用、征收补偿的规定,给予公民私有财产权以宪法保护,是中国法治建设的巨大进步。但是,宪法只是作了原则性的规定,在现实生活中我们还无法回避很多实际问题,譬如:私有财产权究竟包括哪些权利? 如何遏制一些法律、行政法规、地方法规等对正当的私有财产和权利可能造成的侵害? 私有财产权受到侵害时如何获得救济?所以,关于公民私有财产权的保护仍然需要修改,至少应当通过宪法解释、宪法监督或者判例的方式予以改变。因此,我们要充分认识到保护公民财产权的重要性,通过宪法在最大程度上保护公民的财产权不受国家公权力和其它私人的干涉。

注释:

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