纪委书记落马折射反腐困境

斯　通

纪委书记纷纷落马,部分权力监督者成为新的腐败源头,折射出眼下反腐机制的困境。

近期以来,多起纪委书记落马的消息引发了舆论的广泛关注。先是原浙江省委常委、纪委书记王华元因涉嫌严重违纪,遭中纪委调查并被免职,成为首名落马的省级纪委书记。再有原河南省郑州市委副书记、纪委书记王治业被开除党籍,撤销正市级待遇,收缴其违规所得387.2万元。据报道,王治业案始于一盒暗藏8张巨额存折的陈茶被两个收破烂的农民以三毛钱价格收得后,对其进行敲诈而东窗事发。

事实上,纪委书记落马现象近年已时有发生。去年11月20日,湖南省郴州市原纪委书记曾锦春被一审判处死刑,剥夺政治权利终身,并处没收个人全部财产。曾受贿3151万余元,另有952万余元的巨额财产不能说明其合法来源,创下纪委书记腐败之最。

更早前,还有湖南省常德市原纪委书记彭晋镛、娄底市原纪委书记罗子光,因受贿数十万元先后分别获刑16年、11年。其中,彭是公开报道可见的首名落马的地厅级纪委书记。此外,湖南省纪委原副书记杜湘成2005年12月在北京与乌兹别克斯坦卖淫女嫖娼时被抓,次年5月,因“个人作风”原因被开除党籍,但未被进一步追究其经济责任。重庆市沙坪坝区原纪委书记郑维因受贿罪,于2007年12月被判处有期徒刑13年。

作为中共反腐的主力军,同时是面对腐败的最后一道防线,纪委的重要性不言而喻。各级纪委在拓展从源头上防治腐败,推进党风廉政建设和反腐败斗争中发挥了重要作用。今年1月中纪委就曾披露,中共十七大以来,全国共查处违纪人员2177人,两万多名领导干部上交现金、有价证券和支付凭证1.6亿元。

但在纪检机构中处于核心位置的纪委书记带头搞腐败,其社会影响之恶劣与对反腐打击之沉重可想而知。而部分权力监督者成为新的腐败源头,也折射出眼下反腐机制的困境。

纪委系统角色日隆

自1978年重新组建中纪委以来,中共纪委系统发展至今角色日隆。

重建之时,中共党章规定,中纪委第一书记必须由中央政治局常委中产生。但1987年中共十三大通过了党章修正案,取消了该条款。1992年,尉健行以中央书记处书记兼中纪委书记,某种程度上降低了中纪委的权重。直至1997年中共十五大,尉健行当选政治局常委,兼中纪委书记。自2002年中共十六大起,两任中纪委书记均由政治局常委兼任,现任中纪委书记由政治局常委贺国强兼任。

近年来纪委系统不断强化。1993年2月,监察部与中纪委合署办公,机构列入国务院序列,编制列入中共中央直属机构。2007年9月,新成立的国家预防腐败局列入国务院直属机构序列,在监察部加挂牌子。

2006年12月,中纪委常委、中央国家机关纪工委书记马志鹏等先后出任北京、天津、上海和重庆的纪委书记,四大直辖市纪委书记完成由中央“空降”。该模式被认为将有利于中央加强对地方的垂直监督。2007年10月,新一届中纪委增设了一名副书记,也被视为凸显中央反腐决心。今年5月8日,中纪委首次集训全国2000名县纪委书记,专家认为,这表明中央开始更加重视基层腐败现象。

同时,2007年5月30日,中纪委印发了《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》。规定列出八种权钱交易形式和认定这些违纪行为的具体政策界限,并要求“发布后30日内主动说清问题的可考虑从宽处理”。在此威慑下,河南省有979名干部主动交代了问题。

巡视制度则是党内监督的另一项举措。自2003年起由中纪委、中组部联合组建专门巡视工作机构。最早设立了5个地方巡视组,负责巡视督察各省区市大员。目前,又增设1个金融巡视组、3个国有企业巡视组和2个国家机关巡视组。各省区市和新疆生产建设兵团党委也相继设立了专门的巡视机构。

该制度为监督党内高官起到了特殊作用,像原全国人大常委会副委员长成克杰,原中央政治局委员、上海市委书记陈良宇等案都是在巡视组提供了线索之后被逐一查处的。

獨立性与监督的缺失

但有分析认为,纪委部门依然缺乏足够的独立性。中央“空降”纪委书记是对监督权的加码,并没有改变纪委书记从属地位的现实。

在中共现有组织架构下,权力过于集中,缺乏权力的制衡和监督。纪委书记是党委班子成员,自然要服从党委班子的决定,而党委书记在这个班子中的影响力举足轻重。这就决定了纪委书记首先不可能有效监督同级班子成员,就是对非常委班子的政府副职也没有权力直接管,充其量只是协助上级纪委开展调查;对于下级部门党政干部的权力监督也要受到党委班子尤其是“一把手”书记的影响和干涉。

此外,纪委书记兼任党委常委的组织安排也在一定程度上给其提供了变卖手中监督权、腐败的可能,形成“窝案”。这从湖南郴州党政班子集体腐败案中可见一斑。

另一方面,对纪委书记监督的缺失,又成为反腐体系的一大软肋。从理论上说,下级可监督上级,全党可监督中央,已写入中共党章和党内监督条例,但在实际操作中较难做到。对于纪委书记的监督,除了地方党委、上级纪委敢监督外,没有一个同级的机构能监督。而上级纪委平时很少接触下级纪委,存在信息不对称的情形,很难起到监督作用。且上级纪委和地方党委与下级纪委存在隶属关系,上级护短、不好拉下情面的事情也常有发生。在党委里,纪委书记一般就是常委,怎么监督?“在这种体制下,纪委书记腐败绝非偶然。”

在法律法规方面,对纪委书记也没有监督。目前宪法只规定地方人大对“一府两院”的监督,2007年1月1日起施行的《监督法》也回避了对党委及纪委的监督。

专家表示,“在现行的反腐体系中,纪委书记处于关键和核心地位。因此,从所处的领导地位上讲,作为平级的检察机关也很难对纪委书记进行有效的监督,其他机关更难以对纪委书记进行有效监督。”

“双规”特权遭质疑

纪委书记难被监督,还在于纪委书记有“双规”特权。按照规定,纪委有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题作出解释和说明”,但在实际操作中,“双规”对象并不局限于党员、干部。亦即,纪委书记主导的“双规”,只要愿意,就可能落到任何人的头上,这一设计中的“反腐利器”,极有可能沦为纪委书记权力腐败和牟取私利的工具。

像郴州市原纪委书记曾锦春,就将“双规”运用到了极致。2006年,新华社在报道该案时称,“郴州市纪委成了曾锦春的‘东厂”,敢与他争利的党员、干部,一律“双规”。从2002年开始,曾锦春越来越频繁地借助“双规”手段,参与矿产利益的控制与掠夺,一些官员因不愿将煤矿审批权交给他而被“双规”调查,或因得罪其本人而被调查和威胁。对那些不听“招呼”的既不是党员干部、又没有公职的人,他也实施“双规”。曾锦春之所以胆大妄为,是因为他同时充当了原郴州市委书记李大伦的“打手”。李为扫清政治障碍,授意曾锦春陷害那些与他不一条心的官员,曾因此有恃无恐,趁机巧取豪夺。

由于可以规定时间、规定地点且规定权由行使“双规”的各级纪委自行掌握,所以在实际操作中等于没有时间限制,“双规”由此成为组织内部涉及党员人身自由的最为严厉的强制手段,有案可查的“双规”最高纪录是一年零六个月。

据传,纪检监察部门的办案人员,手里都有大把空白的传唤证、搜查证、拘留证等相关政法部门的证明,按需要,不经有关部门同意,随时开具,比如,给某个企业家开个税务稽查通知,将其带到某处“协助调查”。

“双规”也因此遭遇各方强烈质疑,被指“凌驾于党和法律之上”。许多观点认为,“双规”不是一种符合法治的调查手段,仅凭党内条例就可限制人身自由,缺乏法律依据。

权力监督还需回归于民

纪委书记纷纷落马,显示了对纪委书记的权力进行有效监控的必要性。

专家认为,要解决纪委书记权力监督的问题,首先,纪委书记的权力必须规范行使,纪委行使权力时要依照党纪国法,特别是对于“双规”这种组织措施的行使,应当经过一定的程序和拥有相应的证据。其次,要规范平级的横向监督与制约。包括从制度上落实检察机关对纪委书记监督的机制,新闻媒体对其实施监督的机制,以及地方党委和人大的监督权力与机制。

专家强调,对地方纪委进行有效监督应该双管齐下,在建立健全内部监督机制的同时,还应重视党外监督。

此外,应把反腐部门作为一个特别机构进行管理。一是推进纪委领导体制改革,实行垂直管理;二是推进舆论横向监督。对地方纪委实行中纪委垂直管理,是给纪委书记反腐败减少干扰;加强横向社会监督,将包括新闻舆论在内的监督力量纳入到纪委书记权力监督的体系中来,是让纪委书记的权力得到有效监督。

专家普遍赞同,反腐不仅需要权力之间的相互制约,更需要拓展公开的社会性监督渠道。只有做好舆论监督、民众参与式监督等“体制外”监督,才是减少纪委书记腐败和完善反腐系统工程的有效途径。

还有建议称,中共可借鉴香港的廉政公署模式。具体而言就是:纪委部门独立出党委班子而直接对同级党委书记负责,其有权监督、调查同级党政班子成员;党委书记对同级党代会负责,党代会实行专职任期制,并由民主选举产生;县市一级可以实现党代表的普选,选举实行选区制,提名权由党的各级基层组织决定。这样的结果是权力的最终监督权落实于民,回归其本源。

上述观点指,一直以来,中共对于反腐其实就是处于一种抉择之中,一方面的确要反腐;但要真正有效地反腐,当前的反腐机制又有其软肋,而需借助民主的方式来解决“越反越腐”的魔咒。尽管并非有了民主就能解决腐败痼疾,但民主有助于揭示腐败,增加权力运行的透明度,加强民众对于反腐的参与度。不过,这样一来又同中共维持其权力足够控制力的政策相违背。