问责走向法制化

吴明华

“《规定》的出台，使问责制真正成为我国政治生活中的一种惯例、常态，实现由过去的‘风暴型问责向‘制度型问责转变。”

“制度型问责”的开端

《决策》：7月12日，酝酿了两年之久的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》终于颁布实施，引起了人们的强烈关注。《规定》出台的决策背景是什么?

辛鸣：问责制其实很早就有的，但2003年“非典”期间，问责制才第一次清晰而又强势地进入中国社会公众的视野。从此，问责制成为社会高度关注的一个话题。数年下来，爱之愈切，责之愈严，问责制引发了众多的讨论。期待者有之，失望者也不少；赞同者固然很多，质疑者或许更多。在这样的背景下，中央出台了第一部关于问责制的明确规定。

林喆：长期以来，问责缺乏制度性的规定，《规定》填补了我国在这方面的空白。这次《规定》出台前后，有两件事是值得关注的。

一是政治局通过《决定》后，中央很快宣布了五起特大生产安全事故的处理结果，这样的集中问责在我印象中还是首次，说明中央为这个文件预热的意图很明显。

另一件事是，不久前，中组部部长李源潮在全国干部监督工作会议上说，要“以最坚决的态度同用人上不正之风进行战斗”。在新一轮年轻干部培养选拔的大幕即将拉开之际，中央在加强官员问责的同时，未雨绸缪，从选人用人的源头加强监督，表明了中央这次要下大决心整治官场不正之风。

《决策》：200B年，由于一系列的“问责风暴”，而被人们誉为“官员问责年”。但今年则被称为“低调复出年”，很多被问责领导干部的相继复出，引起了舆论的口诛笔伐。无论是“问责风暴”还是“低调复出”，都说明问责制存在很多问题。《规定》的出台能否改变这种状况，使领导干部问责走向制度化、常态化?

竹立家：由于没有一部统一的、内容全面的问责法律，实践中需要问责的许多情形、程序等都没有相应的明确规定。近几年来，一些地方政府颁布的有关问责的地方性法规虽然也不少，但却是五花八门，在行政问责范围、标准和程序上缺乏统一性、规范性和严肃性，引起很大的争议，也严重影响到问责制的实施效果。

完备的法制是推行问责制的前提条件。制定《规定》这一法规性文件，将此前积累的许多成功经验上升为党的规定，使其成为党政领导干部必须遵照执行的、具体明确的行为规范，是问责制步入法制化的重要步骤。

《规定》的出台应该说是巨大的进步，标志着问责走向规范化、法制化，也标志着政治法律上对领导干部的监督形成完善的体系。它的颁布实施，初步解决了一段时期以来问责制缺法少规的问题，使党政领导干部问责工作做到有规可依、有章可循，使问责制真正成为我国政治生活中的一种惯例、常态，实现由过去的“风暴型问责”向“制度型问责”的转变。

深度解读问责《规定》

《决策》：《规定》的亮点之一，就是将党政领导干部同时纳入被问贵对象。为什么要采用一体化的问责模式?

竹立家：与以往基本上是行政系统内部问责的方式不同，《规定》明确地把党委系统也纳入问责体系，把问责的范围覆盖到政府和党委两个系统，消除了以往只在行政系统问责、而同样负有领导和决策责任的党委系统却置身事外的疑虑，使问责更加规范合理。

同时，问责的对象是各级各类党政系统“负有决策领导责任”的“领导干部”，而不是承担事务性工作的全体公务员。公务员在执行事务工作过程中违纪违法，按照公务员法及相关法律和纪律处分条例规定执行。

例如，某公务员开会睡觉，有纪律处分条例，该怎么处分就怎么处分，与问责无关，不能用问责制代替纪律和法律追究。

从国际惯例来看，问责制属于政治层面的制度安排，而不是法律层面的制度安排，那些负有决策及政治责任的官员是问责的主要对象，如果随意变化问责的范围，就可能造成问责混乱和不严肃的后果。

《决策》：《规定》中对党政领导干部问责的七种情形和五种问责方式，都做了详细的规定。从问责范围和问责方式上看，有什么样的特点?

林喆：《规定》对问责范围、程序，被问责干部申诉和复出程序等都作了具体的规定，这是以前没有的，应该说是很好的，考虑得比较周到。

从问责范围来看，这七种情形基本上涵盖了以往实践中的问责情形，这些年来主要就是针对这些领域进行责任追究。《规定》还特别规定对用人失当、打击报复举报人进行问责，这是以前没有被强调和关注的。

另外，我们一直呼吁的，要在问责中建立说明机制，让被问责干部有说明情况、辩解的机会。此次《规定》中也有比较详细的规定，问责程序比较完整。

关于问责的方式，过去的问责主要是免职、停职和引咎辞职等，但没有公开道歉。因为《规定》中问责范围扩大了，程度有轻重之分。对于那种没有造成人员伤亡，损失也不是很大的事故，既不能不了了之，直接免职又显得处分太重，此时就适用公开道歉。

公开道歉作为最轻的一种问责方式，适用于达不到免职程度但必须承担责任的问责情形。

规范“低调复出”

《决策》：被问责干部如何复出是争议最多的话题，《规定》中第十条，对被问贵干部的复出有三条规定。这些规定是否合理?在实际操作中，应当如何理解和执行?

林喆：过去被问责干部的复出程序中，存在两个致命的问题：一方面复出的时间往往很短，一个人改正错误，是需要时间的，新的理念肯定不能在短时间内建立；另一方面，复出没有经过组织程序和民意的考核，没有公示，这就是官员复出受到民众包括网民质疑的症结。

《规定》中规定被问责官员一年内不能重新任用，其中特别强调要按照干部管理权限进行审批、征求上一级党委组织意见等，这可以起到一定的监督作用。

我认为关于复出的规定还应该加上几条：一，要真正对原有的错误有深刻的认识；二，听取问责官员所在地的党组和民众的意见，由人大任命的干部必须有人大常委会重新审议；三，推荐问责干部复出的推荐者必须署名。一旦用人不当可以问责推荐者；四，公示，向干部群众说明重新任用被问责官员的理由，对于特别重大事故的问责对象，要在媒体上公示，以便接受舆论监督。

竹立家：“一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”，即意味着一年之后就可以复出。对于犯了严重道德和政治性错误的干部，应该不能再进入领导干部岗位，如果这么短时间内就能复出，那问责的严肃性就会大打折扣。

有人说某某被问责官员是“学习型”官员或“有能力”，不要浪费人才，这种观点没有真正理解问责制的实质。

问责制的实质不是一个人的“才”，而是掌握“公共权力”的官员的“责”。是对“公共权力”的责任與敬重，是对公共利益的负责精神。如果没有责任心，不能承担为国家和人民服务的责任，“才”再大没有用。

辛鸣：这些年来，官员被问责不久之后又重新启用的情形越来越普遍，频率越来越快，间隔越来越短。这种现

象引发了社会公众的普遍质疑，甚至有的民众说，问责成了避风头、躲清闲的挡箭牌与护身符。

《规定》中对干部被问责后复出虽然做出了规定，但从健康推进问责制的本意来讲，还是应该明确一个基本立场与态度。这就是，对被问责者要有“斩马谡”决心，一旦被问责，一般不再起用，例外越少越好。原因有三：

_是承担责任一定要有承担责任的样子，只是口头喊问责，其实什么都没有失去的问责不是真正的问责；二是官员是党和国家的宝贵财富，但决非稀缺财富，特别是在当前干部资源充足的情况下；三是被问责的官员离开领导岗位后，还可以进入教育、企业、社会公益事业等领域工作，甚至也可以不离开政府，在政策研究部门为政治运行做些咨询与参谋的工作，这样有何可惜与浪费?

“问责制”的实质

《决策》：人们常常将行政问责与道德问责、政治问责混为一谈，对于问责制的理解也有很多偏差。如何全面、深入理解问责制度?

竹立家：过去主要是行政问责，现在是道德、政治和行政三位一体的问责，其中更重要的是道德和政治问责。瓮安事件中当地官员不作为、乱作为，导致事件越滚越大，对党的形象和政府威信造成重大的负面影响，这就要进行政治问责。

再比如：德国某市规定，乘坐公交车时必须为60岁以上的老人让座，而市长本人一次乘车时由于专心看报，没有注意到身边站一位老妇人而没有让座，结果被一位市民拍照送到电视台曝光，引起市民不满，最后引咎辞职。这是典型的道德问责。

问责制的实质就是要“权责一致”，领导干部必须承担更大的政治、道德和行政责任。

辛鸣：从政治文明发展的层面看，对官员承担政治责任与道德责任的要求更高。2007年，山西洪洞县特大矿难发生后不久，临汾市长李天太即被问责。实事求是讲，矿难的发生有着很多的因素，我们很难说这位不走运的李市长究竟对这一不幸矿难有多大的责任。但为什么公众不仅不同情这位李市长，反而叫好呢?

理由只有一个，现代政治运行，有权必有责。领导干部作为公共权力的担当者，当他接受这一任命，走上这一舞台的同时，就意味着要承担起相应的公共责任，包括在其权力范围内的全部责任。不能有了成绩就是我的政绩，出了问题与我无关。这责任绝不仅仅是法律层面上的责任，更是一种政治责任和道义责任。

《决策》：《规定》的出台标志着问贵制度化迈出了第一步。要形成一套成熟健全的问责制度，下一步还需要做哪些完善和改进?

林喆：作为第一部问责的法规，民众确实非常期待，既符合时代的需要，也符合党的干部队伍建设需要。能不能使问责常态化、制度化，关键在于《规定》执行的力度。

《规定》中也有很多模糊的地方，执行中就会有很大的自由裁量权。具体来看，有关复出的规定显得比较模糊，复出时问太短。被问责干部深刻反省和检查的时间，至少需要2-3年。

另外，问责方式中应该加上“降级”这一种。从公开道歉直接到了免职，中间没有过渡，跨度有点大，在实际执行中比较难把握。对于有些事故造成了伤亡但不是特别重大，只公开道歉而不进行其它处分，就显得问责轻了，这时就可以降级处理。

可以出台《规定》的实施细则，对一些模糊的地方做出详细规定。在今后的实践中，也可以慢慢补充修改。

竹立家：现在的问责制主要是体制内问责，下一步要强调体制外问责。问责制度要真正落实，除了体制内问责以外，社会公众和媒体舆论的监督有着不可替代的作用。只有把公共权力摊在阳光下，领导干部才不敢懈怠，才会积极负责。

辛鸣：问责制还是新生事物，制度的形成与完善要有一个过程、甚至是相当长的一个过程，欲速则不达。更重要的是，要理性承认制度本身的局限。制度是要细化，但制度不可能无限细化。

我国各级政府和政府部门之间的职责划分、权限设定事实上是不清楚、不明确的。现实中的关系不能细化和没有细化，却要求在制度设计上得到细化，这只能是痴人说梦。这也就是为什么在问责过程中会出现相关部门相互推诿，谁都有责任，谁又都没有责任；被问责者具体应当承担什么责任，模糊不清。

为了不使问责制度流于形式，也為了弥补制度意识的缺失，具有一定自由裁量权的、根据现场具体状况临机决断的上级部门行政决策问责，是对问责制能切实施行的必要补充。