新疆建设投资项目绩效审计分析

胡建平

摘要：介绍了建设项目投资绩效审计的现状，并从理性的角度分析了建设项目投资绩效审计中存在的问题，提出了完善建设项目投资绩效审计的建议。

关键词：建设项目投资；绩效审计

中图分类号：F239

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)13-0139-01

1建设项目投资绩效审计概述

建设项目投资绩效审计是审计人员对建设项目投资活动和结果进行综合系统的审查、分析，对照一定的标准，综合评价项目所产生的经济效益、社会效益和生态效益的现状和潜力，提出提高项目效益的建议，促进建设单位加强管理和提高效益的活动。建设项目投资绩效审计的实质是指对建设项目的经济性、效率性和效果性进行审计。所谓“经济性”。是指在充分考虑工程质量的前提下尽量减少投资成本，即少支出；所谓“效率性”，是指项目建设与其所用的资源(如：土地、建筑材料、机械、人工等)之间的关系，即一定的投入所能得到的最大产出，或一定的产出所需的最少投入，即支出合理；所谓“效果性”，是指项目的预期结果和实际结果之间的关系，也就是说，项目在多大程度上达到政策目标、经营目标以及其他预期效果，即支出合理。

2新疆建设项目投资绩效审计的现状

(1)审计理论研究落后。

近几年随着人们对建设项目投资绩效审计重要性认识的提高，越来越多的经济学家、审计界专业人士都开始注重对投资绩效审计方面的理论研究，在翻译国外的学术论文方面作了一些工作，但离形成具有自身特色的系统、完整的理论体系还有一定的差距。客观的说，我国投资绩效审计理论研究水平目前还处于一个较低层次，其局限性具体表现在以下两方面：

①理论研究的广度、深度及力度不够。从现有的成果看，就事论事的居多，对建设项目投资绩效审计的标准、方法、手段等具体问题缺乏深入研究，且大都是在常规财务审计理论之前冠以“绩效”两字，再加入一些财务管理方法、经济活动分析方法等。

②缺乏必要的实证研究及其成果。相当一部分学者发表的有关投资绩效审计的文章都主要是借鉴国外的具体案例和参照国外的一些做法，缺乏国内相关实证研究，使我国投资绩效审计的理论研究水平只停留在表面层次，质量不佳。

(2)法律法规滞后并且审计标准尚未出台。

审计机关开展投资绩效审计缺乏明确的法律依据和有效的法律保障。目前，只有《审计机关国家建设项目审计准则》(审计署第3号令)第22条规定“审计机关根据需要对国家建设项目投资效益进行审计时，应当依据有关经济、技术及社会、环境指标，评价国家建设项目投资决策的有效性，分析影响投资效益的因素”。除此之外，尚未出台专门的法律、法规保证审计机关开展建设项目投资绩效审计工作，审计法对审计机关开展投资绩效审计的授权、审计报告的报送对象和法律地位等方面尚无明确规定；审计署颁布的38个规范中基本不涉及投资绩效审计。法律法规的缺乏制约了国家审计机关依法开展建设项目投资绩效审计的进程。而且由于种种原因存在的条块利益、部门利益、地方利益的冲突，更是加大了开展真正意义上的绩效审计的难度。

(3)建设项目前期建设程序执行情况的审计力度不深。

尽管开工前审计制度已经执行了十多年，但审计署于1992年出台的开工前审计暂行办法并未真正将项目的决策合理性纳入建设项目投资审计范围，对盲目上马的工程项目缺少审计监督，尤其是一些“政绩工程”，损失严重。同时，开工前审计对建设项目前期建设程序审计的规定比较笼统。往往项目在进行开工前审计时，已经完成了勘察与设计工作，由于开工前审计在对勘察设计单位的选择方面未按招投法的规定而相应做出规定，导致勘察设计质量缺少审计监督。开工前审计对资金来源的合理性方面的规定也不全面，尤其是在对银行资金用于公共投资建设项目时，审计很少涉及对项目还贷能力的评估。

(4)对建设项目违反招标投标规定的处罚不严。

现阶段，国家及地方对建筑市场的招标投标工作越来越重视，出台了许多行之有效的法规与制度，对规范建筑市场起到了很好的作用。但是，实践中发现，这些法律法规并不是能被完全执行，如肢解工程项目招投标情况、工程材料往往未按规定执行招标采购手续等。审计部门在开展投资绩效审计时虽然已经逐步将对建设项目的招投标审计纳入审计范围之内，但执行力度不严，处理时一般也只反映及建议主管部门处理，导致在我国投资领域中，项目招标投标违规现象屡禁不止，绩效也难以提升。

(5)建设项目概算超支情况严重、设计变更随意性较大。

尽管国家对建设项目的概算明确要求进行审计监督，但实践中发现，超概算情况仍无法有效控制。初步分析其主要原因：一是有些地方故意压低概算，或同一项目分步立项以逃避国家审批；二是设计变更性大，变更手续不完备。

3加强新疆建设项目投资绩效审计的对策

针对前文所分析的我国建设项目投资绩效审计在理论与实务方面存在的不足，我认为要加强新疆建设项目投资绩效审计，必须做好以下几方面的工作：

(1)借鉴国外先进经验，加快投资绩效审计理论研究步伐。

针对我国投资绩效审计理论研究缺乏系统性，研究深度、广度及力度不够的现状，我国学术界应根据我国国情，注重引进国外先进经验，加快理论研究步伐坚持理论与实际相联系、规范与实证相结合、感性与理性相统一的原则，以改进充实投资绩效审计理论研究方法，进而保证和提高理论成果的水平与质量将研究重点放在对投资绩效审计评价标准和具体方法上，以便为新疆开展建设项目投资绩效审计提供理论指导与技术支持。

(2)加快绩效审计准则体系的建设。

从各国绩效审计的发展来看，凡是绩效审计开展得比较好的国家都较早地制定和颁布了绩效审计准则及相关的规范。美国是世界是最早制定绩效审计准则的国家，早在1972年，就颁布了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》，对“3E”审计或绩效审计作了比较详细的规定。为了尽快的开展建设项目投资绩效审计，我国应加快绩效审计准则体系的建设，并制定完善的法律法规，确保建设项目投资绩效审计的落实。

(3)增强依法独立审计意识和探索创新意识。

要加强新疆建设项目投资绩效审计，必须要树立依法独立的审计意识，从审计体制上确保审计部门和审计人员的独立性，增强探索创新意识对加强我国投资绩效审计也是非常必要的。由于新疆是一个多民族地区，开展建设项目投资绩效审计，没有现成的经验可借鉴，所以投资绩效审计的许多做法(审计的标准、手段、方式、原则)，都需要结合新疆的实际情况在实践中去探索，去创新。

(4)坚持“三个结合”降低建设项目投资绩效审计风险。

即在审计目标上，应当将查处问题与促进加强管理、提高效益、完善政策法规和推进改革有机结合起来；在审计内容上，应当将揭露因决策失误、管理不善等原因造成的严重损失浪费问题与查处影响效益发挥的违纪违规问题和腐败行为有机结合起来；在审计方法上，应当将审计与专项审计调查有机结合起来，并积极探索科学、有效的效益审计方法，创造性地开展审计工作。

(5)优化审计人员结构。提高审计人员素质。

多元化的审计人员结构是投资绩效审计得以顺利开展的根本前提之一，要加大对人才的引进力度，在新近人员中要针对性的吸收建设项目投资绩效审计所急需的工程技术人员。尤其是既懂技术又懂财务审计的复合型人才。在一些专业性较强的审计项目中，可以聘请一些外部专家作为顾问或短期工作人员参与审计-同时对现有审计人员可以通过脱产培训和以审代训等方式，不断提高其政策理论和业务水平，造就一支投资绩效审计骨干力量。另外，可选派一些审计人员到投资绩效审计水平先进的国家去学习、交流，参与投资绩效审计项目，具体体会其操作，积累实战经验。