从“三统一”看党的执政方式

李发铨

[摘要]党的执政方式建设要遵循党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一这一民主政治建设的一般规律，在这一规律作用下，党的执政方式在党政关系方面要实行党政分开，在执政手段方面要实行依法执政，在执政保障上要建立和完善党内民主。

[关键词]人民当家作主；依法治国；依法执政；党内民主

[中图分类号]D262

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2426(2009)08-0024-04

党的领导、人民当家作主和依法治国是社会主义民主政治的三个基本要素，这三个要素既各有特点，相互区别，又相互联系。党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，是这三个要素在保持各自的特点并存在相互间的差别或对立基础上的统一，即统一是有差别的统一，差别是统一性之下的差别。三要素的统一性在于人民当家作主是坚持党的领导和依法治国的目的和归宿。江泽民曾指出：“在中国共产党的领导下，实现人民民主，充分保障人民当家作主的民主权利，是我国政权建设的根本出发点和归宿”，党的领导和依法治国，都必须适应人民民主及其发展要求，为实现人民当家作主服务。三个要素的统一性还可以理解为它们在保持各自特点基础上的“三位一体”，即党的领导概念本身就内含着人民当家作主和依法治国的要求。而人民当家作主和依法治国也同样内含着其他两个要素的含义，这样，所谓党的领导，是指党尊重人民自己解放自己的权力，充分发动群众，制定反映群众愿望，符合群众利益的宪法和法律，通过依法治国正确引导人民为实现自己的利益采取行动。所谓人民当家作主，不是党代替人民“为民作主”，而是党组织发动群众制定人民的法律，党依法执政，支持群众通过法定的各种渠道和方式、程序行使民主权利，管理国家和社会事务，在社会主义中国，人民当家作主只有坚持在党的领导下，依法进行才是现实的。所谓依法治国，就是人民群众在党领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，是人民运用法律手段和通过法律途径实现当家作主，保障自己的权利。所依之法是以国家意志的形式体现的人民的根本意志，是党的主张和人民意志相统一的体现。我们对三个要素中任何一个要素都是紧密联系其他两个要素来理解，这三个要素的任何一个身上都凝结着党的领导、人民当家作主和依法治国相统一的精神，这样我们就可以深化对三个要素统一性的认识。

三个要素的差别表现在它们在民主政治建设中的地位和作用不同，“党的领导是人民当家作主的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”党在三者中是能动的要素，它既是领导和支持人民当家作主的中坚力量，是执政的主体，又是依法治国的倡导者、践行者。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，属于党领导人民实行当家作主的途径、手段和方法层次，要做到依法治国，最重要的是党在执政过程中依照宪法和法律规定掌握并运用好国家权力管理好国家事务，做到依法执政。这样，党的领导作用如何发挥就成为了三要素在矛盾中达到统一的关键，如何在坚持党的领导的同时更好地体现人民当家作主的本质和依法治国的要求?如何使党更好地成为人民当家作主的手段和工具?这既是民主政治建设的中心问题，也是党创建科学执政方式需要解决的中心问题。贯穿于民主政治建设中坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的一般规律，在党的执政方式建设这一特殊领域则表现为坚持党的执政、人民当家作主和依法执政有机统一这一特殊规律。

执政方式是一个综合性较强的概念，主要是指一定政党制度下政党控制和运作国家政权以实现党的奋斗目标的手段、途径和方法，以及体制、机制等，党政关系即党与国家政权的关系是它的主要矛盾，但政党对国家政权的控制和运作要涉及到多个领域，如党是排斥还是吸收其他党派和政治力量共同治国理政，这是“民主型”和“专制型”执政方式的区别标志，这涉及到党际关系问题、政党制度问题；又如，执政党如何处理党员和组织，下级和上级，民主和集中，党内决策等问题，这是党内民主和党的建设的问题，但这些又从根本上影响着政党执掌政权的思维和决策方式；再如，政党执政都是为了实现一定的政治目标，确定社会各阶级、各阶层、各界别的利益安排，这就涉及到党群关系，而党群关系更多的是党的领导方式的内容。因此，执政方式既以党如何运作国家政权为中心问题，同时又关涉政党如何处理党际关系、党内关系、党群关系等诸多方面的问题。

执政方式是政党运作深层次理论问题的反映和折射，把党的执政与人民当家作主和依法治国有机统一起来，这是建构党的执政方式需要遵循的基本方针，是党的执政方式建设的基本规律。江泽民指出：“党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主，……共产党执政的实质是人民当家作主。”这三者的有机统一是围绕党的执政如何实现人民当家作主这个中心问题展开的。党能否切实保证人民当家作主是检验执政方式是否科学的根本标准。党执政是党对国家政权机关的执掌和运作，是党与国家政权机关(包括国家权力机关、政府和司法部门在内)关系即党政关系的展开，党在这个空间内的行为，直接决定着政党与国家的关系，也决定着国家与社会的关系，党的执政方式是否科学往往从执政党与公共权力的关系中体现出来，因此党执政要实现领导和支持人民当家作主的政治目标，必须正确地处理党政关系，这是在创建党的科学执政方式过程中实现党的执政、人民当家作主和依法治国有机统一的关键环节，从社会主义国家工人阶级政党(包括中国共产党在内)的执政历史来看，正确处理党政关系的关键在于要实现党政分开，防止再出现以党代政，党政不分的情况。

以党代政有两种表现，一种表现是党撇开或取代国家政权机关直接执政，这混淆了党政各自的性质和职能，于理不通，于法无据。党是政治组织，党组织本身没有治国理政的行政权力，国家政权机关才是社会公共权力的载体，这就决定了党要执政只能通过国家政权机关才能实现，邓小平指出：“党团没有超政权的权力，没有单独下命令、下指示的权力，它的一切决议，只有经过政府才能发生效力，要反对把党团变成第二政权的错误”；另一种表现，党执政虽然是通过运作国家政权机关来进行，但党凌驾于国家政权机关之上，命令、指挥国家政权机关执行党的指示、决议和方针政策，国家政权机关成为党的执行机构。从公共权力的授受机制来看，“公共权力一旦形成，在权力所有者和权力使用者之间就形成了相应的法理关系，公共权力是按照这种法理关系的要求进行运作的，政党可以通过各种符合法律规范的手段对其运作施加影响，但其

底线必须是不改变这种法理关系。”国家政权机关作为公共权力的承担者，它由民众授权产生，是民意的代表机关，只能依民意而为，党虽是人民利益的代表，但党的意志毕竟不同于人民的意志，党的意志只有不仅在内容上与人民利益真正相符合，而且在形式上得到人民及国家权力机关的认可，才能因其代表着人民的意志并表现为国家意志而被国家政权机关执行。党凌驾于国家政权机关之上，就是凌驾于民众及民意之上，这就不仅破坏了国家政权机关只能依人民意志运作的法理关系，也违背了政党与民众之间的基本逻辑关系。

以党代政的危害性首先在于它使国家权力集中于党，导致党组织行政化，权力化，官僚化，党忽视领导作用的发挥而热衷于搞行政命令，不再能很好地融入群众，凝聚群众，代表群众，引导群众，服务群众，这就削弱了党执政的合法性基础。其次，从政党政治理论看，政党是民众控制公共权力之手的延伸，是向国家反映社会愿望的中间环节，实行以党代政，把党放在与国家权力机关重合的位置上，“就使民众与公共权力之间失去了沟通的环节，民众也失去了对公共权力施加影响、监督和控制的工具”，这就割裂了政党、国家和社会民众之间的有机联系，失去民众监督的公共权力的运转就可能偏离甚或脱轨于公共权力所有者——民众意志和利益的轨道，造成公共权力和人民权利之间，党的领导和人民民主之间的政治平衡被打破，政治统一被破坏。在国际共运史上，苏东国家正是由于执政党权力的过度集中和扩张导致权力变异，导致人民权利的丧失和人民国家权威的沦落。这揭示了以党代政的致命问题：党在根本上是人民利益的代表，但以党代政却制造了党脱离群众的可能，这种执政方式实质是党代替人民作主或“为民作主”，它与共产党执政是领导和支持人民当家作主、充当人民当家作主的工具是不同的。邓小平曾深刻指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”共产党执政的一切理念、形式和内容，都应从这个基本前提出发。因此，共产党执政必须实行坚决的党政分开，从而实现由党代替人民作主，“为民作主”向领导和支持人民当家作主，“由民作主”的转变，这是党的执政本质的必然要求，又体现着党的执政方式建设的基本规律。

党政不分，以党代政的执政方式根源于党在理论上混淆了党的领导和党的执政两个概念，并在实践中以党的领导代替了党的执政，党的领导和党的执政是既相互联系又相互区另4的两个概念。党的领导的实现靠的是权威，它根源于党以这种或那种方式赢得的群众对党从内心的崇尚和普遍认同，自觉授权和自愿服从，而不是权力性的胁迫或强制。党的执政靠的是权力，执政是对国家政权机关的运作，国家政权机关的运转就是行使公共权力，以强制力为依托来治国理政。两者的联系在于，一方面党的执政是以党充分发挥对群众的团结凝聚，激励感召，代表引导作用从而建立党的权威为基础的。另一方面，在党成为执政党的情况下，党的执政成为实现党的领导的基本手段，党的领导必须立足于通过党执政即党作为国家制度内的领导力量运作国家制度来实现。党应增强执政意识，将领导活动纳入到国家宪法和法律的规范制约下。我国是在中国共产党领导下经过长期武装斗争才建立的，党在长期革命历程中赢得了民心、民信，牢固树立了党的权威，这使党在建国以后相当长时期内仍习惯于从党的领导的角度治国理政，它以党的权威为保证，以党的政策而不是国家法律为主要手段，以发动群众运动为主要途径来治理国家。执政过程中党是“凭借政治上的绝对领导地位而不是凭借法律上的执政地位来主导国家生活。在这种领导方式和执政方式中，党不是作为执政党，而是作为不依赖于国家法律和制度而存在的领导力量进行领导，它要么撇开国家法律和制度进行领导，要么代替国家法律和制度进行领导。传统的党政不分，以党代政和党的高度集权就是在这种领导方式和执政方式下形成的”。由于党的领导没有纳入法制轨道，法律的权威没有树立起来，国家法律(包括宪法)被虚置，宪政缺位，不能对党及其领导活动进行有效的法律制约，导致党的领导权威畸形膨胀，使得党客观上具备了撇开国家机关和法律制度直接执政的能量，这正是党的领导所以能代替党的执政的原因所在，因此，解决党政不分，以党代政问题的对策在于实行法治。实行法治是规范党政关系，实现党政分开的基本途径和根本保障，社会主义法治是依据反映人民意志的法律进行社会管理和治理的活动，它作为治国的基本原则，主要在于制约和规范政治权力，保障人民的权利。法治要求党的执政权的取得和行使都应以法律为依据，党必须依照宪法和法律的规定，依照法定程序与国家政权机关发生关系，在此基础上形成制度化的法律关系，依法对国家实施领导。

从党政分开的内涵看，党政分开一方面是要明确党政各自的职能，实现党政职能分开，特别是要明确党的执政职能，即执政党在执政过程中究竟应有哪些职权责任，要划清执政党对公共权力施加影响的边界，另一方面，党政分开又应在此基础上构建党运作国家权力机关的合乎法理关系的党政联系机制，实现党政之间在制度、功能和政治过程上的协调和耦合。这两个方面的实现都有赖于法治，首先，依法治国要求党必须在宪法和法律范围内活动，“我们党无论是发文件，还是领导什么工作，都应该以宪法和法律为依据”，党不能把自己置于宪法和法律的要求和监督之外，不允许越过宪法和法律另搞一套。这实质上是解决“党的权威大还是国家意志大，党的政策大还是国家法律大”的问题，确立宪法和法律在社会政治生活一切方面处于至上地位，改变以党代政中党的领导权威畸形膨胀的状况，通过维护宪法和法律的权威来维护党的权威，全面加强党政关系的法律基础，运用法制把党的执政行为控制在符合政权运作法理关系的界限内，达到实现党政职能分开的目的。其次，依法治国要求党必须通过国家政权机关把自己的方针政策国家意志化、转化成法律后，再出国家权力机关实施，禁止党的决议、方针政策未经政权机关国家意志化就要求国家和社会执行的行为。这就界定了党运作国家政权机关的党政联系机制在于党按照法定程序实现权力转化，依法执政。党执政的重点和运作公共权力的主要手段，就是通过法定程序进行立法工作，争取把本党的主张和决定被代表国家意志的国家立法机关接受和通过，上升为法律。

法律化、制度化是民主得以实现和有效运行的重要条件和基本保障，邓小平指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”以上分析说明，

克服党政不分，以党代政，实现党政分开的现实路径是把党的执政全面纳入法制化轨道，使党政关系获得充分的法律规范和法律保障，始终坚持依法治国和依法执政。这正是我们提出依法治国是完善党的领导和实现人民当家作主的基本途径和法制保证的重要依据和理由。我们党的执政方式实现制度化和法律化，一方面要求在法制层面上健全权力运作，特别是党政分开的具体法律法规，为依法执政提供完备的法律保障，另一方面更重要的是在行动层面上党要自觉地依照宪法和法律规定的国家政权运作方式来执掌国家政权，把依法治国精神贯彻到具体执政过程中，真正做到依法执政。

人民代表大会制度是我国的政权组织形式即政体，我国国家权力的法定运作方式是人民代表大会制度的方式。依法执政要求党通过法定的政权运行方式进行执政，主要是指党通过实行人民代表大会制度，经过国家权力机关按照法定程序制定法律或作出决定，把党的主张变成国家意志，通过国家行政机关贯彻执行。坚持依法执政就是要把执政重心转到支持和配合人民代表大会行使职权上，使人民代表大会制度高效持续运转起来。

在依人民代表大会制度执政过程中存在两个问题，一是党的意志要转化成国家意志，必须经由人民代表大会审查并通过；二是党如何才能使自己的主张和意志被人民代表大会通过从而实现执政。前者意义在于，人民代表大会制度为人民意志上升为法律提供了制度上的保证。党是国家和社会的领导者，人民的意志一般是经由党的整合和提炼后提交给人民代表大会的，由于多种因素的影响，这个过程中形成的党的意志与本来意义上的人民意志可能有差别甚至背离，在以党代政条件下，党的意志无论在事实上是否与人民意志相符都可以直接付诸实施，但在依法执政条件下，党的意志要经由人民代表大会转化为法律后才能被实施和执行，这个转化过程实际是人民及其代表机关对党的意志的合人民性的审查，通过审查，否定那些不符合人民真实要求和意志的部分，使其不能上升为法律，从而防止它们借人民意志的名义被实施而产生负面影响。这是依法执政对以党代政中党可能脱离群众，党的领导和人民民主之间政治平衡和政治统一可能被破坏这一风险的有效防范。党只有通过人民代表大会制度执政，才能使自己的意志与人民意志的统一取得合法性，而不经过人民代表大会制度的法定程序，直接把党的主张视为国家意志加以执行的做法，只能是“替民作主”。这就说明，党坚持依法执政，就是要从制度上和法律上保证党的执政活动始终代表最广大人民的根本利益，人民的意志和利益是依法治国与坚持党的领导相统一的基础，也说明坚持党的领导和依法治国的归宿和目的是实现人民当家作主。

第二个问题实质是依法执政和人民代表大会制度对党的领导提出的挑战，因为党的意志只有取得与人民意志的统一，在体制上被人民代表大会通过，转变为国家意志后，才能产生执政效能，进而实现执政。所以党在领导和执政过程中就必须建立保证自己的路线、方针、政策以及决策行为真正代表人民利益，体现人民的要求，得到人民的认同和支持的机制，这属于党的领导作用如何发挥的问题，即党如何联系群众，凝聚群众，代表群众，引导群众的问题。一般说来，执政党可以通过其在国家政权机关中的党组织、党员、担任领导职位的党员干部来保证党的意志国家化，但是，他们行使自己职权的合法性来自于他们在国家政权机关中的具体职位，如果他们在行使职权时因遵从党的意志而违背了人民的意志，就会被人民代表机关罢免，所以共产党执政把优势仅建立在权力之上是靠不住的，它的优势更应在于引导和服务。这样就必然要求提高党集中民意、服务民众、赢得民心的能力，而这种能力有赖于通过发展党内民主来生成。

在依法执政条件下，执政党必须建立并完善自身的内部民主机制，在保障党员民主权利基础上使党内的各种意见都充分发表出来，正常地开展讨论、争论、批评和自我批评，达到在民主基础上的集中，才能充分反映民意和集中民智，做到决策的科学化和民主化，使党的路线、方针、政策符合人民的利益，为人民所认同并被人民代表大会通过，最终才能回应依法执政执政方式的价值内核——人民当家作主。党的十六大报告指出：“党内民主是党的生命”，关系到党的执政地位和生死存亡，社会主义国家共产党在一党长期执政、不存在竞争性政党，缺乏异体监督力量条件下，如果没有党内民主，必然功能衰退，执政能力衰弱，失误频繁，丧失生机和活力，最终将在人民的选择中被淘汰。党内民主“主要价值就是通过党内的民主参与、监督和选择，保证党的干部和党的各级组织，自觉坚持人民利益，从人民利益出发，以正确的决策回应人民的参与、监督和选择，回应人民代表机关对国家权力的行使，从而在机制上保证党的领导适应人民民主。”党内民主机制是一个“为党的决策接受人民参与和监督，为党所输出的理论、路线、政策和国家权力组织活动经得起人民选择，得到人民群众及其代表机关认同和支持，提供内部保证”的机制。党内民主通过健全党内的民主生活，增强党的生机和活力，党内民主以及由此带来的组织活力是推动人民民主发展的重要力量。同时，党内民主具有开放的内在结构，它不仅接受党员，而且要接受广大人民群众和民主党派的民主监督。党的主张的形成过程和变成国家意志的过程，就是发扬党内民主和人民民主的过程。这种开放性的党内民主结构是党内民主推动人民民主的关键所在。

从坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一看党的执政方式，我们看到党的执政方式只有实行党政分开，才能为实现人民当家作主奠定基础；只有实行依法执政，才能在划清党政职能基础上构建科学的党运作国家政权的机制，做到党政分开，而只有立足于发展和完善党内民主机制才能真正实现依法执政。党内民主是依法执政和党政分开能够实现的支撑点，也是党的领导、人民当家作主和依法治国三者统一的结合点和立足点。党内民主、依法执政、党政分开是构建党的执政方式必须坚持的三个基本原则，这是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一这一民主政治建设基本规律对党的执政方式的必然要求和具体体现。

责任编辑李秀华