地方政府与基本公共服务均等化探讨

罗慧莹

摘要：从十届全国人大四次会议通过的《十一五规划纲要》从公共财政体系建设方面第一次提出了“逐步推进基本公共服务均等化”的任务，在以后的多次党和国家的会议上又被多次提及。实现基本公共服务均等化已经成为全国人民奋斗的一个目标。主要从地方政府的角度出发，分析地方政府在基本公共服务均等化过程中存在的问题，并提出充分发挥地方政府作用的对策建议，以期各级地方政府能不断提高提供公共服务的能力，保证基本公共服务均等化的实现。

关键词：地方政府；基本公共服务均等化

中图分类号：F287.4文献标识码：A文章编号：1672-3198(2009)14-0058-02

1概述

1.1地方政府与基本公共服务均等化

基本公共服务均等化指的是全体公民享受基本公共服务，如义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障等的机会均等、结果大体相同，并尊重社会成员的自由选择权。基本公共服务均等化是公民享有的基本权利，它的实现对我国经济社会的发展有重大意义，一方面，有利于促进城乡一体化建设，是消除城乡二元结构。建设社会主义和谐社会的必经途径，另一方面，逐步推进中国社会基本公共服务均等化有利于消除区域差异。促进区域协调发展。

地方政府，作为中央政府实施国家福利政策的工具，虽然不是整体政策的制定者，但却是基本公共服务的直接提供者，社会公众对基本公共服务评价的很重要一个方面就是来源于对地方基层政府的认识。国家在基本公共服务方面的政策是否真正落实到实处，很大程度也直接源于地方基层政府的执行情况。本文正是基于地方政府的职能提出相关的政策和建议。

1.2地方政府在基本公共产品供给中存在的问题

(1)地方政府公共职能的“缺位”。目前，许多地方政府尚未实现从“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转变。普遍将经济指标作为绩效考核的重要指标，将大量资金投入竞争性领域和那些投资多、见效快和周期短的公共服务项目，不能体现公民的真正需求!

(2)地方政府公共服务方面投入不足。许多地方政府因整体财力不足，以致在公共服务领域投入不足，无法满足辖区内居民对基本公共产品的需求。例如，永丰县全年财政收入只有3.6个亿，在公共服务的投人方面捉襟见肘，以教育方面为例，永丰县2006年教育经费支出占GDP的比重为3.4％，而1997年中等收入国家公共教育支出占GDP的比重为4.9％。

(3)地方政府公共政策制定的不公平性。有些地方政府在制定公共政策时缺乏公平性，客观上造成了不公平。例如，针对外来务工子女的教育问题，不少地方政府制定政策，要求没有当地户口的外来务工人员子女缴纳“借读费”以在当地就读，这就造成了外来务工人员与当地居民的差异。

(4)公共产品提供模式单一。缺乏灵活性。我国各级地方政府对于某些公共产品的提供模式单一，完全由市场或者政府提供。政府完全包揽的单一主体模式下，政府高度垄断的公共产品供给行为会破坏稀缺资源趋于最优配置的过程，造成交易成本增多和社会资源浪费，产生严重的“政府失灵”，另外也会导致公共服务供给呈现所谓“短缺经济”的特点，而公共服务的过度市场化，会使得公共产品的提供过分注重经济效益，偏离了公共产品的公共服务性质。

(5)地方政府间职权不清。导致公共服务的提供出现重合或者缺位。我国各级地方政府在公共产品供给中的职权分配不清，承担的责任与其财政能力不相匹配，导致了某些政府无力履行公共服务职能，从而造成了地方政府公共服务职能的“缺位”；同时，有些地方政府间公共服务职责上存在重合的情况，导致公共产品的重复供给和公共资源的浪费。

2原因分析

2.1各级地方政府财力不足

我国各级财力不足，导致地方政府在公共服务领域投入不足，从很大程度上影响了基本公共服务均等化的实现，这主要有两个原因，一方面地方政府事权和财权分布不均，使得公共产品提供缺乏资金支持；另一方面，我国的转移支付制度设计存在缺陷，形式过多，结构不合理。一般性转移支付比重过低，客观上造成了各地区财政能力的差异，影响了基本公共服务均等化的实现。

2.2各级地方政府及政府官员观念没有转变

改革开放以来，“以经济建设为中心”的思想深入人心，许多地方政府及其官员为了提高政绩，将大量财政资金投入那些投资多、见效快、周期短的项目。或是将资金投入一般竞争性项目，而这些不能真正反映公民的需求，压缩了政府用于基本公共产品提供的资金，使得我国基本公共服务供给不足，影响了基本公共服务均等化的实现。

2.3公共产品的提供缺乏法律法规的制度安排

从我国现有的法律法规来看，在公共产品提供方面还缺乏相配套的安排，这主要体现在两个方面，一方面我国法律对中央政府以及各级地方政府在基本公共产品供给方面的职责和范围的规定非常笼统和模糊，对各级政府的具体职能没有明确规定，这造成政府之间职能不清、互相推诿；另一方面，我国现有的一些公共服务的标准缺乏全国统一的法规政策规定，这给一些流动性较强的群体，如农民工享受基本公共服务造成一定困难，造成了基本公共服务方面的“空缺”。

2.4政府有关决策缺乏公平性

一些地方政府在出台相关政策时，往往根据不同人群适用不同的标准，人为地制造不均等。例如，一些地方的医疗保险，缴纳同样的费用，但“个人存档”和“单位存档”人员享受的待遇就不同；还有些地方政府部门在进行有关基本公共服务的决策时，会从自身利益角度出发。使自身或者本组织享受优于常人的高质量的公共产品。这种缘自政府决策的不公平性，也是阻碍基本公共服务均等化实现的重要原因。

2.5地方政府间缺乏合作与联系

地方政府间缺乏合作和联系，一方面，无法通过地方政府间相互协助解决财政能力的不均等，从而缓解基本公共服务的不均等；另一方面，在全国基本公共服务缺乏统一标准的情况下，各地区缺乏基本的交流。可能加大区域间基本公共服务的标准差距，这些都在一定程度上加剧了基本公共服务不均等的情况。

3相关政策建议

3.1与时俱进，转变观念

(1)政府官员要积极转变片面强调“以经济建设为中心”的思想，强化政府部门的责任意识和服务意识，一切以人民的利益为中心，积极促使政府向服务型政府转变，促进基本公共服务均等化的实现。

(2)基层地方政府应充分利用其地理优势，加强对偏远地区的宣传和教育，以改变人民群众认为读书无用或者养子以防老的传统思想，鼓励群众积极参与，为实现基本公共服务均等化建立广泛的群众基础。

3.2建立以基本公共服务为导向的绩效考核制度

长期以来，政府以及政府官员的决策行为受到“以经济建设为中心”思想的影响，片面重视经济的发展，轻视甚至

忽视政府的社会职责。因此。各级地方政府必须完善绩效评估体系，强调以人为本。以公民为中心。以满意为尺度，建立一套综合性的考核制度，从而促使政府及其官员积极转变观念，重视基本公共服务等社会责任的重要性。

3.3制定和完善基本公共服务领域法律法规

(1)明确辖区内各级政府在基本公共服务供给方面的责任，合理分配职权，以充分发挥地方政府的公共服务能力。

(2)明确企业、一般公众、第三部门等多元主体在基本公共服务中的定位，鼓励社会多元主体以多种方式参与进来，提高基本公共服务的供给效率。

(3)省级政府以法律形式确定统一的基本公共服务供给的最低标准，以消除地区间因标准不同而造成的不公平，为基本公共服务均等化的实现奠定基础。

3.4完善各级政府间的转移支付

地方政府在推进基本公共服务均等化过程中，要重视政府间的纵向转移支付，更要不断完善各个地区政府间的横向转移。通过经济发达地区对经济欠发达地区的支持，提高落后地区的财政能力，实现地方政府基本公共服务财政能力均等化，填补各地区因经济实力弱而基本公共服务水平低的缺陷，促进基本公共服务均等化的实现。

3.5促进基本公共服务供给主体多元化，实现某些公共服务民营化

地方政府在基本公共服务产品的供给过程中要打破政府“独自掌舵”的局面，加强政府部门与社会民间组织的合作，以项目的形式建立与社会民间组织的合作伙伴关系，发挥其作为政府履行公共职能的重要补充。同时，政府可以在一些公共领域引人私人生产，政府则作为供给的主导者和最终责任人对基本公共服务的直接生产者进行付费、协调和监管，通过这种以政府作为主导、多元参与的合作模式，鼓励社会多元力量参与基本公共服务的提供。提高基本公共服务的供给效率，弥补某些领域的政府失灵。

3.6建立健全的监督机制和公众参与机制

(1)各级地方政府在具体公共服务提供过程中，应将不同主体纳入公共政策制定领域，设立听证、公示、问责等制度，扩大公众知情权、参与权和监督权，激发公众参政议政的热情，保证决策的科学化、民主化。

(2)各级地方政府在基本公共服务的供给过程中。要保证基本公共服务供给相关信息的透明度。同时，各级地方政府可以根据本地区实际情况建立相应的民主评议制度，鼓励公民和各类社会组织积极参与对政府的评议和监督。以不断完善地方政府的公共服务职能，促进基本公共服务均等化的实现。

除上述意见外，各级政府在政策制定过程中要坚持公平、公正原则，同时加强与其他地区政府在公共服务供给方面的合作，防止出现公共服务供给“缺位”或者重复建设的现象，努力消除地区之间、城乡之间以及人与人之间享受公共服务的差距。相信随着经济社会的不断发展，地方政府行政改革的不断奢华，基本公共服务均等化的进程将不断推进，最终实现全国范围内的基本公共服务均等化。