“市管县”与“省管县”利弊比较分析

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摘要：通过对“市管县”和“省管县”进行理论界定。井比较分析了“市管县”和“省管县”各自的利弊，指出“省管县”在理论上仍不具有成熟性，在实践探索中仍应耐心试点，尤其是要分别选取东、中、西部有代表性的地区进行试点，只有试点成功后方可在全国推行。

关键词：“市管县”；“省管县”；利弊

中图分类号：F810.455文献标识码：A文章编号：1672-3198(2009)14-0055-01

1基本概念的理论界定

1.1“市管县”体制

“市管县”体制是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。“地级市”分为兰种：一是地市合并型，即具有相当经济实力的省直辖市与地区行署合并；二是合并升级型，即地区行署与所在的县级市合并升格为地级市；三是县改市型，即将新设的县升格为地级市。我国“市管县”体制始于20世纪80年代，至20世纪末全国地方政府基本上都实行了省政府领导下的“市管县”体制。

1.2“省管县”体制

据中国社会科学院财贸所副研究员张斌介绍，“省管县”有两层含义：一是财政意义上的“省管县”，在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上，也由省对县直接划分；二是完整的政府管理体制上的“省管县”。最先在我国实施“省管县”改革的是浙江省，其进行“省管县”改革是从“县财省管”开始，即财政上的“省管县”。而我国目前只有海南省实行了完整意义的“省管县”，仍维持了省——市(县)——乡(镇)三级地方政府体制。

2实行“市管县”后产生的利弊

2.1“市管县”体制之利

我国的“市管县”体制是在特定的政治经济环境下，在传统计划经济向社会主义市场经济转轨过程中的产物，是我国地方行政体制改革的重要成果，在特定的时期内对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化起到巨大的推动作用。具体而言，“市管县”体制的作用主要表现在：在政治方面，它将省县之间一级政权由虚置变为实权，从而加强了对县域的行政管理，适应了改革初期相对落后的时代条件，避免了由省直管县的幅度过大、负担过重而导致的管理低效问题，在经济方面，它在一定程度上打破了城乡分割的局面。促进了区域统一市场的形成，使城乡经济日益融合为相互依托的区域性经济，实现了城乡生产要素的合理配置。社会及文化方面，它加快了工业化进程和城市化的发展，加速了工业与城市文明向农业与乡村文明的辐射和渗透，有利于劳动生产率与人的素质的提高。

2.2“市管县”体制之弊

(1)“市管县”体制导致行政成本提高，行政效率降低。

“市管县”体制在省与县之间层次由虚变实，行政层次由中央——省——县(市)——乡(镇)四级变为中央——省——市——县(市)——乡(镇)五级。人为地在省与县之间设置一级政权机构，其运作与管理成本过大，而且随着组织中层级的增加，信息传递的速度会降低，信息的失真率也会成倍增加，从而导致信息传递受阻，行政管理成本增加，行政效率也因此降低。

(2)“市管县”体制致使市县利益矛盾突出，城乡发展不协调。

市和县分别代表着各自区域内不同主体的利益诉求，承担着不同的经济与社会责任。在实行“市管县”体制后。有些中心城市更是利用其强势地位，侵害县乡的权益，把大部分的资金、人员和精力投入到城市的发展上，而忽视农村的发展。出现“市刮县”、“市吃县”、“市卡县”等局面。阻碍了城乡的协调发展。

(3)“市管县”体制造成了虚假城市化现象。

人口的集中性、居民的社会性与劳动力的非农业性构成了城市与乡村最本质的区别。然而，在我国地级市演变中，除少数本身工业比较发达的“地市合并型”城市带动力量较强外，那些“合并升级型”和“县改市型”城市经济基础大多是以农业为主，第二第三产业不够发达，很难有力量来帮助县级和乡村的发展。

(4)不符合城乡分治的惯例。

由城乡合治走向城乡分治，由城乡混治走向城市自治、农村自治，是许多国家城乡治理的成功经验。城市和农村是两个完全不同的领域，主要表现在：①城市居民经常迁徙流转，农民安土少迁；②城市以第二，三产业为主，不具有明显的季节性，农村以农业为主，管理的季节性强。而且城乡合治并不一定能带来城乡互补或城乡一体化。在不彻底改革城乡二元分割的户籍制度和不彻底打破重工抑农、重城轻乡观念的情况下，任何形式的城乡合治都改变不了“形合实分”的客观事实。因此，企图通过拉郎配式的“市管县”体制实现城乡合治，既违背了城乡分治的国际惯例，又不符合当代中国城乡的实际状况。

3理论上“省管县”体制之利弊

3.1“省管县”体制之利

(1)“省管县”能够提高行政效率，减少行政成本，减少政策执行的“漏斗效应”。

我国有五个政府层级，每一级政府都有一定的“自主权”，但这种“自主权”在保证地方灵活性的同时。降低了了行政效率，增加了行政成本，一定程度上削弱了中央政策的统一性，往往致使政策到达基层时严重走样。而实行“省管县”后，我国政府层次由五级减为四级，由省直管县，这样就能够提高行政效率，保证中央政策的统一性。

(2)“省管县”能够更好地消除“权力截留”的情况。

在市场经济发展的今天，很多地区内部竞争多于合作、特别是市所在的地域“截留”了大量的应该分配给县区的资源使得县域经济的发展受到了较大的阻碍，经济发展动力和活力不足，而省直管县能够有效地改善这种情况。

(3)“省管县”有助于促进农村经济的发展。

县城与农村的联系最为紧密，赋予县域经济更大的自主权能够更好地带动农村经济的发展，有助于社会主义新农村的建设。加快实现“城乡合治”的步伐。改变城乡“二元”的格局。而市域经济离农村较远，不能很好地发挥带动农村经济的作用。

(4)“省管县”有助于县政府专心于县域经济的发展。

从目前现实情况看。县级领导更换比较频繁、任期比较短，这和县级领导的权力空间比较小有关，而权力空间小的一大原因就是“市管县”的体制，这迫使县领导不能安心就职，为出路奔波。这既造成了干部资源的浪费，又造成了管理成本的增加。

3.2理论上“省管县”的弊端

(1)管理幅度过大会降低行政效率。

目前我国省一级行政区划过大，除香港和澳门特区外的32个省级行政区中有16个下辖100个以上的县级行政单位，平均下辖89个县级行政单位。省直管县后会造成省一级政府的管理幅度过大。反而会降低行政效率，加大省级政府配置省内公共产品的负担。

(2)县域经济未必能带动乡村经济的发展。

县域经济与农村经济关系紧密，但是县城的经济辐射力能否带动周围农村经济的发展是不确定的，如果县城的经济发展能力不足依然会出现“小马拉大车”的情况，谁又能保证杜绝了“市刮县”、“市压县”的情况之后，又不会出现“县刮镇”、“县压镇”的情况呢?到那时我们是否还要“省直管镇”呢?

(3)“省管县”会带来公共产品配置效率的损失，

五级政府安排由于其能够提供较高的纵向政府分布密度，从而能够保证各级政府进行较为细致且相对合理的职能分工，其结果不仅有利于政府更准确地掌握不同社区居民对地方公共产品的需求偏好，而且有助于政府部门根据公共产品在外溢性上的差异在各级政府之间配置供给决策权。

4总结与展望

从以上比较中，我们可看出“市管县”体制的弊端已越来越突出，严重阻碍了县域经济的发展，加剧了城乡差距，另一方面。“省管县”的利弊仍在探讨阶段，利与弊到底孰大孰小仍无定论，因此，在实践探索中我们仍应耐心试点，尤其是要分别选取东、中、西部有代表性的地区进行试点，只有试点成功后方可在全国推行，而现阶段不同地区在推动行政和财政体制改革上，应该按照经济社会发展的特征适用不同的基层行政和财政体制模式。