民族地区乡镇政府职能转变路径

王　赟

我国是一个多民族的国家，民族地区乡镇作为中国的最基层政权组织，向服务型乡镇政府转变是建设社会主义新农村，创建社会主义和谐社会的必然要求。这也是我国全面建设服务型政府的关键所在。在市场经济条件下，乡镇政府的主要职能应该是提供公共服务，可是目前在民族地区乡镇政府中还存在着职能越位，错位，共存，忽视农民的现实需要，重管理，轻服务的现象。民族地区乡镇政府职能转变明显滞后于社会主义新农村建设的需要。随着新农村建设的推进，广大农民对政府能够给他们提供基本而有保障的公共产品和有效的服务的要求日益强烈，他们越来越期望能建设一个公开、透明、廉洁、高效的基层政府，而这些正好是服务型乡镇政府的特征。从服务型政府建设的视角，去讨论民族地区乡镇政府的职能转变是符合社会发展的需求，具有重要的现实意义的。

一、推动政府转型。加强政府公共服务职能对农村经济、社会的发展有着重要的意义

在实行改革开放的30年里，我国经济增长取得了巨大的成就，使3亿多人口摆脱了贫困，令世界震惊。随着人们生活水平的提高，我国居民的社会需求发生了巨大的变化。表1中我们可以看到从1978年到2007年我国恩格尔系数迅速下降，居民的消费结构正在发生转变，这说明了公民用于食品支出总额减少，他们将有更多的支出用于广阔的公共服务领域。但是由于政府转型的滞后，各级政府对强化公共服务职能缺乏深刻的理解和紧迫感，公共产品供给的体制尚没有完全建立起来，这使得政府的公共服务职能相对薄弱，出现了公共需求快速增长与公共服务基本公共产品短缺的矛盾，而在农村以及大部分民族地区，公共服务与公共产品的缺失尤为严重，严重影响了这些地区的经济、社会的协调发展。提供满足农村居民基本生活需要的公共物品和公共服务，不仅对受益者本身产生影响，而且还在更大范围内产生多方面的辐射性影响。如在农村实行义务教育，除了提高农民自身的文化素质以外，还有利于整个国民素质的提高并推动农村地区的物质文明和精神文明的建设。只有推动乡镇政府转型，加强政府公共服务职能，才能更有利于社会主义新农村的建设。

二、民族地区乡镇政府职能转变的现状

从20世纪80年代开始，我国先后进行了五次较大规模的政府改革，在经过1998年的乡镇机构改革和调整后，我国民族地区乡镇政府职能转变有了一定的发展，同时也存在着一些问题，主要表现在以下3方面：

1、城镇意识逐步形成，管理思想观念有所转变。民族地区的乡镇政府开始认识到城镇建设对农村社会发展全局的重要性，因此，乡镇政府的领导层加强了对城镇规划和建设的领导，更加重视城镇中心区总体规划的制定和执行，使城镇面貌发生了明显的转变。

2、政府职能配置有所变化。乡镇政府的统筹规划职能得到了强化，微观领域的管理职能被弱化，重建了社会保障职能，并对农村义务教育职能进行了重新分解。总体上看，民族地区乡镇政府公共服务职能有所加强，但是与乡镇居民对公共服务的需求相比，政府职能转变尚未到位。

3、政府的职能与政府的目标不一致。政府的职能应该围绕为人民服务，满足人民群众的生产、生活、学习需要这个目标配置运作，但是在许多民族地区乡镇政府却出现了与这个目标背道而驰的现象。首先，应该取消的职能并未取消，政府仍然执行着一些该交给市场的职能，运用行政手段对市场进行封锁和限制，严重阻碍了统一市场的形成。其次，乡镇政府不能很好的提供农民在生产中所需要的信息服务、技术服务、资金服务。最后，在某些地区，乡镇政府的公共服务职能被忽视，为了提高收入，他们利用公共权力把政府机关变成了为少数部门服务和为少数部门谋利的工具，影响和危及政府职能目标的实现。

三、服务型政府建设视角下民族地区乡镇政府职能的定位

在长期的计划经济体制下，中国基层政府几乎是通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理，政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。在这种历史条件下无论在农村还是城市，社会管理和公共服务职能无疑是我国政府职能中的“弱项”。对民族地区乡镇政府职能进行重新定位，有利于推动服务型政府的建立。

(一)注重引导和服务，推进以生产发展、生活宽裕为目标的新农村经济建设。

民族地区乡镇政府应当加强宏观管理，为农业和农村经济发展制定合理的规划，提供政策指导与服务，并通过宣传、示范、给予政策上的支持等方法来引导农民参与；乡镇政府应结合民族地区的特色和具体实际，找到适合本地区发展、有市场潜力的产业，如发展具有民族特色的旅游农业，这不仅有利于少数民族地区经济的发展，使民族地区农业具有竞争力，更有利于对该地区生态环境的保护。其次应增加对基础设施建设的投入，改善与农民生产和生活直接相关的水利、道路、电力、能源等设施，为新农村经济建设提供一个良好的环境。

(二)注重宣传和教育，推进以乡风文明为目标的新农村精神文明建设。

社会主义新农村的不仅包括对农民物质水平方面的要求，更包括对农民精神文化生活方面的要求。在农民闲暇之时乡镇政府可以通过组织一些文体活动，如拔河比赛，唱地方戏，编写村史等来满足农民精神方面的需求。这既充实了农民的生活，同时这还有利于民族地区特色文化的发展。除此以外，还应当加强学校、文化馆、卫生院、图书馆等文化设施的建设，为新农村精神文明建设提供一个良好的客观环境。

(三)注重指导和帮助，推进以管理民主为目标的新农村政治文明建设。

社会主义新农村定义中的“管理民主”的内涵也对民族地区乡镇的民主政治建设提出了要求。当前，农村管理民主的重要体现是依法治乡，依制度办事，所有管理及行为都应纳入法制化轨道。乡镇政府要加大对《村民委员会组织法》的学习和宣传贯彻力度，积极理顺各种关系，为村民自治打好基础i。乡镇政府应当对人选到村级班子的干部进行不断的培训，提高他们的素质和办事能力，为新农村建设提供组织保障。乡镇政府还应要按照《村委会组织法》指导好村民自治工作，切实维护农民的民主权利。服务型乡镇政府必须积极推进乡镇政务公开工作，加强对乡镇政府及其工作人员的监督，密切农村党群、干群之间的关系，促进乡镇党风廉政建设。

四、民族地区乡镇政府职能转变的路径探讨

乡镇政府在社会主义新农村建设中承担着为农村提供公共服务的重要任务，健全乡镇政府行政管理体制，加快乡镇政府职能转变，直接关系到社会主义新农村建设成效。本文从下四方面对民族地区乡镇政府职能转变的路径进行了探讨。

(一)树立服务型政府理念，以观念转变带动政府职能转变。

服务型政府是在公民本位、社会本位、权利本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，

并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府。转变政府职能首先要求观念上的转变，乡镇政府必须树立公民本位、社会本位、权利本位观念。确立服务型政府理念，就是要求政府在职能转变过程中以社会需要、人民需要作为最根本的出发点和最终评判标准，政府增加或减少职能，应以是否能更好的为人民服务为衡量标准，而不是从政府自身的判断出发，以为自己谋利为目的转变政府职能。

(二)精简机构，优化职能，加快乡镇工作重心的转移。

在过去，乡镇政府花费了大量的人力物力用于农业税的征缴上，而乡镇政府公共服务职能一直比较薄弱。2006年农业税取消后，乡镇政府应将其工作重心转移到加强行政引导、提供公共服务和发展社会事业上。乡镇“七站八所”脱离了县乡要求协助收税费的压力，可以帮助乡镇完成其他中心性工作为农民提供生产和生活秩序上的服务。乡镇政府还应把促进农民增收做为目前社会主义新农村建设的工作重心，要把发展非农经济作为农民增收的主渠道，鼓励农村劳动力向非农产业转移。另一方面，乡镇政府应抓好龙头企业，建好服务体系，搞好示范引导，促进农村经济的发展。

(三)改进乡镇工作方式方法。

乡镇政府要坚持科学行政、依法行政、民主行政，规范行政行为，学会运用经济手段和法律手段发展和管理经济；做到在职能范围内服务到位不越位，充分发挥市场主体的作用，积极探索政府与企业、政府与社会联手互动推进经济发展和社会服务的新机制，重视搞好政策引导、组织协调和环境优化工作，把产业经营、产业管理和技术服务等经营性职能尽量让位于龙头企业、社会经营性服务组织；按照产业化、专业化服务要求，大力推进乡镇政府的职能由生产管理型向经济服务型转变，提高乡镇干部自主创新能力。

(四)创新财政管理体制，增强乡镇财政的自给能力，整合行政资源。

在现行的行政和财政体制下，乡镇政府承担了部分公共服务职能和对农村的公共支出，但是却没有拥有相应的财权。乡镇政府做为一级政府，必须拥有健全独立的乡镇财政，要实现乡镇政府职能转型的一个必要条件就是要调整现行的财政体制，建立财权与事权相对称的分税体系，增强乡镇政府的财政自给能力，按照“一级政府，一级财政”的原则完善以分税制为基础的分级财政体制。乡镇政府还应善于利用行政资源，优化行政配置，推进乡镇政府由过去的管制型政府向服务型政府转变。

参考文献：

[1]中国(海南)改革发展研究院景焦中国公共服务体制，中国经济出版社，2006

[2]复旦大学发展与政策研究中心，公共服务与中国发展，上海人民出版社，2008

[3]刘熙瑞，从服务型政府的视角推进我国政府职能转变，福建行政学院福建经济管理干部学院学报。2005，

[4]曾永闻，新农村建设背景下的乡镇政府职能转变，新农村建设研究，2007，

[5]何得桂，乡镇政府职能转变：内涵、困境与出路，古今农业，2007，

[6]陈琪，服务型政府视角下乡镇政府职能转变研究|华中师范大学硕士学位论文，

[7]马登杰，略论新农村建设中乡镇政府职能的转变，事实求是，2007，

[8]侯保僵，中国乡镇管理研究，中国社会科学出版社，2006，