试论我国现行户籍管理制度

赖运荣

一、户籍管理制度的背景资料

户籍制度首先是一个登记制度。一个人出生就要凭着出生证登记，等于向祖国报到“我来了”，中途你要离开出生的地方到另外一个地方去，就有一个迁移的制度，从某种意义上说，户籍制度就是一个人一生时空轨迹的记录。而户籍管理是世界各国普遍采用的一项重要的行政管理制度，也是国家行政管理的一项基础性工作。户籍管理主要包含两个功能：一是政府职能部门通过对公民基本情况的登记管理，确认公民的民事权利能力和民事行为能力，证明公民的身份，便利公民参加各种社会活动；二是通过户籍登记为政府制定经济社会发展规划、实施包括治安管理在内的各项行政管理提供人口数据及相关基础性资料。

我国现行的户籍管理制度是新中国成立以后逐步建立起来的。主要由三部分组成：一是户口登记制度。规定城市和农村人口实行常住、暂住、出生、死亡、迁入、迁出、变更更正等七项内容的户口登记制度。二是户口迁移制度。我国户口登记制度实行在常住地登记户口的原则。公民常住地发生变化后，应将户口迁移到现住地，即进行户口迁移。三是居民身份证制度。为16周岁以上的公民颁发身份证，16周岁以下的公民可自愿申领身份证。

可见，户籍制度原本是为了更好的管理人口的流动。无疑现行的户籍管理制度曾发挥了安定、团结的历史作用，如今反而开始“添起乱来”。

二、户籍管理制度的现状和改革的必然性

有资料显示，北京市2007年在接受调查的1万人中，有23.0％的人认为，如果在“好工作”和“解决户口”之间非要选一个的话，自己宁愿选择“解决户口”。由此可见，户籍是多么让人心痒，在公众心目中是多么的重要。

实际上早在1992年，国务院就成立了由国办牵头、公安部等部门参加的国务院户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。各地在户籍改革方面也已经做了不少有益地探索，不断放宽准入和迁移条件。比如，据河南省公安厅户政办主任黄清太介绍，河南新一轮户籍改革的内容包括：直系亲属投靠不受年龄、婚龄限制；规划区范围内人均土地不足三分的“城中村”农民，成建制地转为城市居民；大中专毕业生、专业技术人才可自愿选择就业居住地，先落户再就业。然而，这么多年过去了，国内户籍改革总体进展依然缓慢，改革目标也远未实现。

随着市场经济的全球化的发展和城市化、城镇化进程的加快，人口流动特别是农村剩余劳动力跨地区的流动大量增加，以供应城镇居民定量粮为标准划分农业户口和非农业户口并实行二元户口管理的做法，越来越来显现出它的不科学性和不合理性，成为与和谐社会难以共振的音符。它的弊端集中体现在两个方面：一是阻碍劳动力资源的市场化配置，从而从总体上降低了生产效率，影响了经济增长；二是通过对农民经济利益的剥夺。加剧了城乡二元结构的矛盾。

第一，户籍制度不利于资源配置，阻碍经济发展。

资源是经济发展的关键，尤其人力资源是生产力的决定因素，是一切经济发展最主要的资源。市场经济要求资源在市场自行配置调节下实现自由流动，达到资源最优配置，而二元户籍制度人为地阻碍了这种自由流动，不利于形成全国统一的劳动力及人才市场和资源的最佳组合。社会学的研究证明，社会流动的速度反映了社会发展的快慢。发达国家的人口年迁移率，一般均在10％以上，美国更是高达25％，而我国人口年迁移率只在0.15％—3％之间。可见，二元制在迁移条件上设置的重重障碍，已经严重制约了人才的有效配置，阻碍了农村优秀人才脱颖而出和经济的健康发展。

第二，阻碍了城市化进程，拉大了城乡差距。

中国大量的农村人口需要转移，而传统的户籍制度对农业现代化及农村人口的转移形成体制性障碍，导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长，较少依赖于人口的机械增长，大大减缓了我国城市化的倾向。现行户籍制度加剧了城乡割裂，阻碍了城乡统筹，加剧了社会分化，遏制了消费市场的进一步发展，造成消费畸形发展。人为地把本应平等的身份划分为三六九等，享受不同待遇，不可避免的拉大了城乡贫富差距。

第三，伤害了公民权利，引起社会的不公。

迁徙自由是一个国家公民权利的重要内容之一，市场经济要求保障人口的自由流动。法律保障公民的迁徙自由，是发展社会主义市场经济的需要，是现代民主政治的要求。人为地在户籍制度上附加各种过多的行政、经济、福利不公平待遇，必然引起社会的不公。由于户口的终生性和世袭性，这种户籍制度强化了城乡差异的再生产，不利于消除城乡对立。同时，这也是一种具有歧视性的制度，损害了平等、公平的原则，矮化了农民，使城市优越感滋生于城乡居民中，与我国社会主义人人平等的原则相违背。

三、解决我国户籍管理问题应该注意的问题及解决措施。

户籍改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。不研究解决好相关的社会经济政策问题，户籍管理制度改革将难以稳步推进。

一是相关部门的协调分工。户籍制改革涉及到多个部门，除了公安，还牵涉到民政、教育、卫生、建设等部门。各个部门之间也有复杂的利益纠葛，必须避免落户成为一部分特权阶层借以实现个人利益或部门寻租腐败的工具。这就需要对落户条件、待遇、办理流程、违反规定的预防和惩罚措施等做出细致明确的规定。协调好各部门的分工，设置高效、便捷的渠道解决农民进城或市民下乡问题。

二是福利待遇的分配。农民获得城市户口的最终目的是希望享有各项平等待遇。如果户口放开，利益待遇却不松口，在社会保障、医疗保险、住房等方面仍实行差别对待，户口就成了一张没有意义的白纸。但如果全部放开，而城市的综合承受能力有限，增加的巨额财政资金缺口和人口管理难度又很可能会造成管理混乱、财政赤字。在我国各地经济发展水平、人口分布各异的国情下，户籍制改革不能一刀切，应该根据各地实际，有先有后，分别制定不同政策，解决农民进城或市民下乡后的福利待遇和土地分配问题。

三是市民下乡的伴生问题。有些地区农村经济较为发达，对部分市民有很大吸引力，放开户口制度后也会产生市民下乡问题。在土地流转自由的政策下，会不会出现市民大量收购贫困农民土地的现象?如果农民只看到一时短利，出售了土地到城市谋生，很可能会产生大量流民，当经济萧条时，这些人就面临失业、无地、无保障的处境，必须加以防范。

以上问题要求我们从改革、发展、稳定的大局出发，牢固树立“以人为本”的指导思想，用科学发展观统领人口管理工作，加快推进户籍制度改革，加强流动人口管理户籍制度改革，进一

步健全制度，加强管理，引导、规范和促进流动人口有序流动，改变过去城乡隔绝的户籍制度和人口管理模式，实行开放式的城市管理体制。改革的目标应是以打破城乡分割的户籍管理二元结构为主，实现以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所和相对稳定职业为基本落户条件，以法制化、证件化、信息化管理为主要手段，促进常住人口与流动人口的管理，建立与市场经济体制相适应的新型户籍管理制度。

(1)集中人口管理权，成立统一的户籍管理部门，减少人口管理的杂乱无章、政出多门的情况。加强人口统计，统一协调管理人口的自然变动、机械变动和社会变动，以缓解户籍制度改革之后可能带来的冲击。具体为：在中央成立社会人口管理局，建立中国人口数据信息中心，以现有的计划生育委员会为基础，并入公安部门的户政管理业务、国家统计局的人口统计业务、人口统计部门应精简合并为一个机构，管理人口的登记与统计、人口的计划生育、人口的迁移变动，平时的主要业务是切实负起责任。积极主动地完成份内工作，使工作达到饱和，这样国家就可以随时掌握人口数据，避免浪费巨资进行人口普查。

(2)户籍和社会待遇脱钩。户籍彻底和社会待遇脱钩，恢复户籍的本来面目，逐步消除户籍所引起的社会公平问题，促进城市化的发展。改革应该因地制宜，逐步实现不同程度的户籍准入和放开政策。有条件、有财力的地区，可以深化改革的进程；条件或财力还不成熟的地区，改革应更加务实，避免造成社会的混乱和发展的稳定。从整体来说，东部与西部地区的改革方式就应该区别对待。

(3)降低人口迁移的门槛，实行统一的户口，解决“人户分离”的问题。可以采用身份证管理制度，由身份证承担所有与户籍有关的管理，探索实施身份证与社会保障“一证通”制度。

(4)各部门相互协调，改革各种附加制度。

户籍制度的改革可以说是牵一发而动全身。解决好与户籍有关的配套政策对户籍制度的改革成功与否具有重要的影响。户籍制度的改革首先应该从改革社会保障制度上人手。放开户籍的难点在于社会保障在全国不是均一的，其支付是有界的。所以建议对社保、业保、低保三项制定全国统一的低标准支付标准。地区差纳入商业保险和社会救济的范畴综合考虑。不同所属单位的个人账户。建议与商业保险挂钩，脱离统一的社会保障体系。医保和教育问题，单独制定保障的政策。

(5)加快立法进程，推动户籍制度改革纳入法制化轨道。

户籍制度改革是一项涉及多方利益与多个部门的复杂工程，没有法律的保障，改革将会停滞不前甚至倒退。要尽快修订户口登记条例并出台《户籍法》。公安部等有关部门尽快启动起草户籍法的相关工作，将近年来国务院出台的一系列户籍制度改革政策和各地探索的成功经验尽早用法律的形式固定下来，实现户籍制度法制化、规范化。同时，要进行社会保障、计划生育、义务教育，特别是农村土地承包和集体经济收益分配等与户籍制度改革相关的现行法律法规政策的完善。

“户籍制度不会自然消亡，要改革户籍制度，关键要实现社会福利的公平，人为设定的身份差别还要靠人为的方式去改变，理性的户籍登记改革办法应该避免浪漫主义”。户籍制度的改革，需要与户籍制度“附加功能”的改革齐头并进，进行渐进的、全面的创新，切实进行调查研究，同时借鉴国内外的先进经验和汲取教训，逐步放开，才能够在不影响经济发展，社会和谐的前提下，形成一套符合本国国情的新型户籍制度。

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